• Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos
  • En caso de no hacerlo, la competencia corresponderá al Estado
  • Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios
  • Estado en cualquier momento, podrá recuperar las facultades transferidas o delegadas
  • Tribunal Constitucional
  • Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan

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    LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS


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    5. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

    5.1 Distribución de Competencias entre el Estado y las CCAA.

    La Constitución no determina cuales son las competencias que deben asumir las CCAA, sino que, según establece en su art. 147.2, corresponde a los Estatutos de Autonomía determinar las competencias asumidas, dentro del marco establecido por la Constitución.
    El marco constitucional está recogido en los art. 148 y 149 CE.

    El artículo 148 enumera una serie de materias sobre las que las CCAA podrán asumir competencias. Lo más destacable de este artículo es que la Constitución no obliga a las CCAA a asumir dichas competencias, sino que la asunción de las misma se configura con carácter potestativo (“Las CCAA podrán”). Como ya indicamos anteriormente, las CCAA de autonomía de “vía lenta” solo pudieron asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias recogidas en este artículo 148, si bien transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, la Constitución prevé que puedan ampliar sucesivamente sus competencias a cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art. 149 CE como competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).


    Estas materias (art. 148 CE) son las siguientes:

    1. Organización de sus instituciones de autogobierno.

    2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

    3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

    4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

    5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.

    6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.

    7. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

    8. Los montes y aprovechamiento forestales.

    9. La gestión en materia de protección del medio ambiente.

    10. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

    11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

    12. Ferias interiores.

    13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional.

    14. La artesanía.

    15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.

    16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

    17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma.

    18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

    19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.

    20. Asistencia social.

    21. Sanidad e higiene.

    22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

    El artículo 149 es el más importante a la hora de configurar la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Por una parte, en su artículo 1º enumera una serie de competencias exclusivas del Estado, y sobre las que en principio no cabría la competencia autonómica (aunque esto es muy matizable como veremos posteriormente). Por otra parte en su punto 3º establece que “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos.” Por lo tanto, es claro que las CCAA pueden asumir en sus Estatutos, competencias distintas de las enumeradas en los artículos 148 y 149. Ahora bien, ello no significa que dichas competencias “no atribuidas expresamente al Estado”, correspondan automáticamente a las CCAA, para ello será preciso que las asuman expresamente en sus Estatutos de Autonomía. En caso de no hacerlo, la competencia corresponderá al Estado (art. 149.3).

    Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, según el artículo 149, son las siguientes:



    1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

    2. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

    3. Relaciones internacionales.

    4. Defensa y Fuerzas Armadas.

    5. Administración de Justicia.

    6. Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

    7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

    8. Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

    9. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

    10. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

    11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros.

    12. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

    13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

    14. Hacienda general y Deuda del Estado.

    15. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

    16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

    17. Legislación Básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

    18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

    19. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

    20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

    21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

    22. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

    23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

    24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

    25. Bases del régimen minero y energético.

    26. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

    27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

    28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

    29. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

    30. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

    31. Estadística para fines estatales.

    32. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

    Sin embargo, hay que tener en cuenta que este reparto competencial recogido en los art. 148 y 149 no es inamovible, y puede verse afectado mediante una serie de técnicas constitucionalmente reconocidas:

    1º) Leyes Marco.

    El art. 150.1 establece que “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”.

    Estas leyes suponen una delegación legislativa, es decir se permite a las CCAA la posibilidad de dictar leyes sobre una materia de competencia estatal, pero tal delegación no supone que la competencia cambie de titularidad, la competencia sigue siendo estatal. Por ello, las Cortes Generales, mediante una nueva ley podrán recuperar en cualquier momento las competencias atribuidas por la ley marco.

    Se trata por lo tanto, de leyes ordinarias (no orgánicas) que facultan o habilitan a las CCAA para dictar normas legislativas en materias de competencia estatal. Dicha competencia estatal, viene determinada tanto por el artículo 149.1 como por la cláusula residual del art. 149.3, por lo que cabe también la delegación legislativa respecto de aquellas materias que por no haber sido asumidas por los Estatutos de Autonomía, sean competencia del Estado.

    Estas leyes marco, deben fijar también los principio, bases y directrices, a los que deberán ajustarse las leyes que dicten las CCAA, en virtud de esta delegación legislativa.

    Asimismo señalar que estas leyes marco, en la medida que son normas delimitadoras de las competencias entre el Estado y las CCAA, forman parte del bloque de Constitucionalidad. Ello resulta del artículo 28 LOTC que establece que para apreciar la conformidad o disconformidad de una ley con la Constitución, el Tribunal Constitucional considerará además de los preceptos constitucionales las leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las CCAA.

    Por último señalar que, las leyes autonómicas dictadas en virtud de esta delegación legislativa, estarán sujetas a un control judicial efectuado por el Tribunal Constitucional (en la medida que estas leyes marco forman parte del bloque de constitucionalidad). Asimismo, las Cortes Generales en la propia ley marco pueden establecer las modalidades de control que consideren convenientes.

    2º) Leyes de transferencia o delegación.

    El art. 150.2 establece que “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”.

    Se trata por lo tanto de leyes orgánicas que permiten transferir o delegar en las CCAA facultades correspondiente a materias de titularidad estatal. La primera cuestión que se planteó respecto de esta técnica es que tipo de facultades podían ser transferidas. Actualmente, y a la vista de las leyes de transferencia y delegación realizadas hay se puede afirmar que estas facultades pueden ser tanto ejecutivas o administrativas como legislativas.

    Una segunda cuestión, se refiere a si existe alguna diferencia entre la transferencia y la delegación. A este respecto señalar que parte de la doctrina considera que la transferencia supone un traspaso de la titularidad de la competencia, mientras que la delegación supondría tan solo la cesión del ejercicio de la facultad, manteniendo el Estado la titularidad de la competencia.


    En cualquier caso, lo que si parece claro es que el Estado en cualquier momento, podrá recuperar las facultades transferidas o delegadas. Lo contrario sería negar a las Cortes la capacidad necesaria para derogar o modificar sus propias leyes.
    En cuanto a los controles que han establecido estas leyes de transferencia sobre la actividad de las CCAA en el ejercicio de las facultades transferidas o delegadas. Podemos citar pej, los previstos en la LO 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias. En caso de incumplimiento se prevé, en primer lugar, el requerimiento por parte del Gobierno para que cese la actividad infractora, en segundo lugar la suspensión de las facultades o servicios y, finalmente la revocación de la transferencia. En estos dos últimos supuestos (suspensión y revocación) el Gobierno deberá dar cuenta a las Cortes Generales, quienes podrán confirmar o revocar la decisión gubernamental. Asimismo señalar que estas leyes también forman parte del denominado bloque de constitucionalidad.


    1. Por último señalar que esta figura ha jugado un papel muy importante en la configuración del Estado Español como Estado Compuesto. Así se utilizó esta técnica para ampliar las competencias de las autonomías que accedieron a la autonomía por la “vía lenta” sin necesidad de que éstas reformaran sus Estatutos. Ello se hizo mediante la ley 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución.



    3º) Leyes estatales de armonización.

    Art. 150.3 establece que “El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.

    Son leyes estatales ordinarias. A este respecto señalar que el TC ha declarado que la mayoría necesaria para apreciar la necesidad de armonizar no tiene porqué requerirse para la aprobación final de la ley, y en ningún caso convierte a las leyes de armonización en leyes orgánicas.

    Se trata de leyes homogeneizadoras, cuyo fin principal es preservar la unidad del ordenamiento jurídico, cuando así lo exija el interés general.

    La ley de armonización ha de ser una ley de principios, no puede ser una ley que agote en sí misma la regulación de una materia. La armonización afectará normalmente a competencias exclusivas de las CCAA, sin embargo, también se podrá utilizar esta técnica en el caso de competencias compartidas, cuando así venga exigido por el interés general (STC 76/83).

    Asimismo el TC ha declarado que el legislador no puede dictar leyes de armonización en los supuestos en que disponga de otros títulos específicos previstos en la constitución para dictar la regulación legal de que se trate, dado que el art. 150.3 constituye una norma de cierre del sistema aplicable solo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para garantizar la armonía exigida por el interés general. (STC 76/83)

    El ejercicio de esta técnica, como en el resto de casos, se encuentra sometido al control de constitucionalidad por parte del TC. Asimismo, señalar que las leyes de armonización forman parte del bloque de constitucionalidad, por lo que las normas legislativas de las CCAA que no respetaran los principios recogidos en una ley de armonización podrían ser objeto de declaración de inconstitucionalidad.

    5.2 Supletoriedad del derecho estatal.

    Por último señalar que el art. 149.3 establece que “El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA”.

    En cuanto al alcance de este principio el TC ha declarado que el presupuesto de aplicación de este principio, no es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna del derecho. En este sentido el Derecho del Estado que puede resultar supletorio para las Comunidades Autónomas es únicamente el que éste adopte para sí, o sea, en el legítimo ejercicio de sus competencias; de suerte que ni cabe sostener la existencia de una potestad estatal de regulación general de cualquier materia o asunto, al margen del principio de competencia, ni sería lícita, constitucionalmente hablando, la creación del Derecho con la exclusiva finalidad de que fuera supletorio del de las Comunidades Autónomas"(STC 118/96).

    5.3 Control de la actividad de las CCAA.
    El art. 153 establece que el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:
    Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley.
    Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del art. 150.
    Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.
    Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.
    Por último, hacer referencia a la intervención extraordinaria del art. 155 CE

    El art. 155 establece que “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

    Esta técnica constituye el último recurso que la Constitución pone en manos del Estado para garantizar el interés general de España.


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