• I. Justificación del programa

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    Septiembre 2015
    PNUD

    Documento del programa para Colombia

    (2015-2019)

    Índice










    Página

    1. Justificación del programa

    2

    1. Prioridades y asociaciones del programa

    6

    1. Gestión del programa y de los riesgos

    10

    1. Seguimiento y evaluación

    11

    Anexo




    Marco de resultados y recursos para Colombia (2015-2019)

    13


    I. Justificación del programa



    1. Colombia se enfrenta a una oportunidad histórica. Las negociaciónes de paz entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia representan una posibilidad real —la primera en 25 años— de lograr una solución negociada del conflicto armado. Este proceso debería abrir la puerta a una gran reducción de las inequidades y los conflictos sociales y ambientales que bloquean el desarrollo humano sostenible. Con su inmenso potencial económico y ambiental, Colombia aspira a convertirse en miembro de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y en un modelo de construcción de paz e innovación social.

    2. Las condiciones económicas para cumplir estos objetivos son alentadoras. Colombia es la cuarta mayor economía de América Latina, con estabilidad macroeconómica, baja inflación y crecimiento económico sostenible. El ingreso nacional bruto per capita de 11.960 dólares registrado en 2013 situó a Colombia entre los países de ingresos medianos altos, y el crecimiento del 4,3% de su producto interno bruto durante los últimos 15 años está por encima del promedio regional (3,8%).

    3. A pesar del buen desempeño económico y el aumento del gasto en política social, el índice de Gini se ha mantenido bastante constante, en 0,535, durante los últimos 20 años y existen brechas entre grupos poblacionales y zonas geográficas. Entre 2000 y 2014, los programas de transferencias condicionadas contribuyeron a reducir el porcentaje de la población que vive por debajo del umbral internacional de pobreza (1,25 dólares/día), que pasó del 49,7% al 28,5%. El índice de desarrollo humano es alto (0,711 en 2013) y es probable que en 2015 se alcancen las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio relativas a la pobreza, la enseñanza primaria y secundaria universal y la reducción de la mortalidad infantil. Sin embargo, los niveles de inequidad de género, empleo informal, mortalidad materna y embarazo en la adolescencia no respondieron de la misma forma a las políticas públicas. Las estrategias para generar empleo decente son escasas y se utilizan poco los sistemas de información y la evidencia basada en datos para formular nuevas soluciones de política multidisciplinares. El país ha registrado resultados limitados en la reducción de la desigualdad. Las mujeres se enfrentan a una tasa de desempleo dos veces más alta que la de los hombres y a salarios un 21% inferiores1, pese a su nivel educativo superior2. Los hogares afrocolombianos, que representan en torno al 10,5% de la población, tienen unos ingresos per capita un 20% inferiores a los de los hogares no afrocolombianos. En Bogotá, el 10% de la población vive por debajo del umbral internacional de pobreza, mientras que en Córdoba, Choco y Cauca, las zonas rurales y costeras alejadas de los centros urbanos, las tasas de pobreza alcanzan el 60%. La tasa de pobreza entre los 6 millones de desplazados internos es más del triple del promedio nacional.

    4. Aunque Colombia está considerado uno de los cinco países más megadiversos del mundo a nivel ambiental, las zonas con mayor abundancia de recursos ambientales registran los indicadores de bienestar más bajos. La caída de los precios del petróleo, que representa el 50% de los ingresos del comercio exterior, podría afectar a la capacidad gubernamental para financiar las políticas de construcción de paz y reducción de la pobreza. Esta situación debería crear un incentivo para explorar opciones de estrategias productivas que sean innovadoras, inclusivas y sostenibles.

    5. El crecimiento económico depende de industrias extractivas que producen efectos ambientales, ignoran los riesgos asociados al cambio climático y generan tensiones sociales. El peso del sector minero y energético en el producto interno bruto creció de un 5% a un 11% entre 1992 y 2012, con lo que aumentó la presión sobre los recursos naturales y las formas tradicionales de producción campesina que dependen de los servicios eco-sistémicos3. Colombia es vulnerable a los riesgos naturales y el cambio climático y carece de estrategias de prevención de riesgos sensibles al género. Entre 2011 y 2012, los costos económicos del fenómeno meteorológico “La Niña” se estimaron en un 2% del producto interno bruto. Los procesos de desarrollo urbano, ganadería extensiva y restitución de tierras han seguido generando conflictos sociales por la propiedad de la tierra. Muchos de estos conflictos se resuelven con violencia, porque los grupos de población afectados carecen de instituciones culturales y jurídicas para resolver controversias y conflictos de manera no violenta.

    6. A pesar de los procesos de descentralización que se llevan a cabo desde hace mucho tiempo, en muchas regiones los ciudadanos se topan con obstáculos a la hora de beneficiarse de la gobernabilidad incluyente, el estado de derecho y el acceso a servicios públicos de alta calidad. Esto se debe en parte a una limitada capacidad institucional, especialmente de mecanismos de coordinación, transparencia y rendición de cuentas, y a la falta de capacidad de los ciudadanos para reclamar sus derechos humanos y legales. Los municipios más pequeños (de hasta 20.000 habitantes, principalmente en las zonas rurales) presentan las mayores brechas en el suministro de bienes públicos por la ineficiencia administrativa y la falta de mecanismos efectivos para combatir la corrupción4.

    7. Existen déficits democráticos en el sistema político que limitan la participación equitativa y representativa en los procesos de toma de decisión. Es notoria la escasa representación de las mujeres, las minorías étnicas y los jóvenes (solo el 16% de los cargos de elección pública están ocupados por mujeres)5. Además, queda margen para mejorar el equilibrio de poder entre los órganos judiciales, la presidencia y el Congreso a fin de aumentar la confianza en la democracia: en 2013, solo el 20% de la población declaraba estar satisfecha con la democracia en Colombia6.

    8. La inseguridad ciudadana, la impunidad y los obstáculos para acceder a la justicia afectan permanentemente la población en general. A pesar de que la violencia asociada al conflicto armado se ha reducido desde el inicio de las negociaciones de paz en 2012, y de que en 2014 se registró la tasa de homicidios más baja de los últimos 30 años (28 por cada 100.000 habitantes), Colombia sigue siendo el segundo país más violento de América Latina. Varios actores ilegales armados (al margen de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) operan economías ilícitas en varias regiones y ejercen control social sobre las comunidades. Desde 2004, las denuncias de extorsión han aumentado un 105% y las denuncias de violencia intrafamiliar y delitos sexuales contra la mujer un 143% y un 152% respectivamente7. Aunque han disminuido en los últimos años, persisten los asesinatos selectivos de defensores de los derechos humanos y dirigentes sociales, con un marcado incremento en el primer trimestre de 2015. En el contexto de la transición a la paz, será esencial que el estado garantice el orden público y el acceso de los ciudadanos a los dividendos de la paz en forma de derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales cumplidos.

    9. El conflicto armado interno ha marcado la historia de Colombia desde su independencia, generando sucesivas crisis humanitarias. Entre 1985 y 2014 hubo más de 7 millones de víctimas8, el 80% de las cuales eran desplazados internos. Las reclamaciones por la tenencia de la tierra siguen sin resolverse. Además, dos tercios de las personas que fueron despojadas de sus tierras tienen miedo de volver a ser víctimas de actores armados si solicitan su restitución9. Solo en 2014 fueron asesinados 55 defensores de los procesos de restitución de tierras10.

    10. En las negociaciónes de paz de La Habana se han alcanzado acuerdos parciales con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia sobre desarrollo rural, participación política y solución al problema de drogas ilícitas, así como un acuerdo sobre desminado humanitario. Se están explorando negociaciones con el Ejército de Liberación Nacional. Sin embargo, la sociedad sigue estando polarizada sobre la forma de alcanzar la paz y el desarrollo, y las capacidades para aplicar un acuerdo paz, que incluya políticas de desarrollo rural, participación política, sustitución de cultivos ilícitos, reparación a las víctimas y reintegración comunitaria de excombatientes, son limitadas. La desmovilización de fuerzas paramilitares en 2005 reveló la dificultad de promover iniciativas sociales y económicas de recuperación temprana para fomentar la reconciliación y reducir las tasas de reincidencia11.

    11. Entre 2008 y 2014, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) contribuyó notablemente al proceso de paz y a los esfuerzos de reducción de la pobreza. El Informe sobre desarrollo humano Colombia rural: Razones para la esperanza se convirtió en una contribución fundamental a la misión rural diseñada para ofrecer asesoramiento político en materia de desarrollo rural, a la legislación sobre las víctimas y la restitución de tierras y a los diálogos entre el Gobierno y la sociedad civil para fortalecer la agricultura familiar. A petición de los negociadores y en colaboración con otras organizaciones de las Naciones Unidas, el PNUD recabó 8.465 propuestas ciudadanas para el proceso de paz en 9 foros de la sociedad civil de distintas regiones del país. A través de 18 centros de empleo y emprendimiento y una estrategia de desarrollo económico inclusivo se crearon 12.000 nuevos empleos y se fortalecieron los medios de vida de cerca de 100.000 personas que viven en condiciones de pobreza o extrema pobreza. Desde 2010 se han implementado más de 70 planes de acción subnacionales utilizando la metodología del Marco para Acelerar el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

    12. Los resultados anteriores, respaldados por evidencia evaluativa, muestran que las ventajas comparativas del PNUD están en: a) su despliegue territorial; b) su imparcialidad y consecuente poder de convocatoria y construcción de alianzas con la sociedad civil, las instituciones estatales y el sector privado; c) su capacidad para definir una agenda; y d) la creación y transferencia de capacidades técnicas para la gobernabilidad y la articulación de distintos niveles de gobierno12. Las evaluaciones también concluyeron que el PNUD, junto con otras organizaciones de las Naciones Unidas, está bien posicionado para apoyar las iniciativas nacionales encaminadas a fomentar la construcción de paz y la agenda para el desarrollo Post-2015. Además, el PNUD presenta la ventaja comparativa de actuar como aliado estratégico en la mejora de la posición de Colombia como proveedor y beneficiario de esquemas de cooperación Sur-Sur y triangular, en consonancia con su creciente papel protagonista en las relaciones internacionales13.

    13. Las evaluaciones indican que el PNUD podría haber sido más eficaz si hubiese aprovechado las sinergias entre diversas iniciativas y áreas programáticas e intensificado las contribuciones interagenciales. Las intervenciones deberían centrarse en regiones, definidas como un conjunto de municipios asociados por su proximidad geográfica, dinámica económica común y patrimonio cultural similar, en vez de en subdivisiones políticas. A nivel programático, las evaluaciones ponen de relieve la necesidad de articular intervenciones nacionales y subnacionales, que incluyan a actores no tradicionales y promuevan intervenciones en red y alianzas inclusivas (nacionales y locales y público-privadas).




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