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    Segundo Congreso Latinoamericano de Historia Económica Cuarto Congreso Internacional de la Asociación Mexicana de Historia Económica Ciudad de México, - de febrero de 2010


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    Segundo Congreso Latinoamericano de Historia Económica

    Cuarto Congreso Internacional de la Asociación Mexicana de Historia Económica

    Ciudad de México, 3- 5 de febrero de 2010

    Del equipo de asalto a la consolidación: Estado, elites y economía durante el primer peronismo. 1946- 1955”1


    Martín Esteban Stawski

    IDES-CONICET/UBA
    Mesa: Estado, centralismo y desarrollo económico de las regiones periféricas: Latinoamérica, siglos XIX y XX

    Coordinadores: Carlos Donoso Rojas y Alberto Díaz Araya 

    Introducción
    Desde la década del ´50, el peronismo ha sido objeto de análisis de historiadores, sociólogos y politólogos. Muchas fueron las denominaciones que se aplicaron al régimen peronista: populista, nacionalista, intervencionista, fascista, o mercadointernista; pero sin embargo, estas calificaciones poco aportan a la comprensión de este movimiento histórico.

    Uno de los ejes del debate ha girado en torno a la interpretación germaniana, que desde la teoría de la modernización postulaba una ruptura en la clase obrera, previa a la emergencia del peronismo, entre trabajadores nuevos y viejos. Esta división estuvo conformada a partir de las migraciones internas producidas como consecuencia de la industrialización de la década del ´30.

    Posteriormente, y apartándose de la discusión sobre los orígenes y la base social del peronismo que dominó buena parte de la producción intelectual hasta los años ´802, aparecieron otros ejes y núcleos temáticos que ampliaron significativamente la interpretación del peronismo, como el de la relación del peronismo con el ejército3; sus vínculos con el nacionalismo y con la iglesia católica4; los análisis del discurso y la cultura política5; y por último y hacia la década del ´90, surgieron los trabajos renovadores de una “historia desde abajo”6.

    Uno de los campos más promisorios de estudio en relación al peronismo ha sido en los últimos años el de la economía y las políticas económicas. Una mirada renovadora se puede observar en los trabajos relacionados a la industria bajo el peronismo7; los relativos a la historia financiera o a los organismos como el IAPI8; y los que analizaron algunas instituciones ligadas al Banco Central9. Estos estudios son en su mayoría investigaciones recientes y en buena medida se hallan actualmente en curso.

    En ese marco se puede plantear también el interés por la génesis y consolidación de una burocracia especializada durante el peronismo. Frente a las visiones que enfatizan el carácter populista, irracional o demagógico de la política peronista, en este trabajo nos proponemos desde una óptica novedosa, focalizar la racionalidad de los gobiernos peronistas. Por lo tanto, estaríamos en condiciones de sostener que el peronismo implicó una ampliación de rol y las funciones del Estado, proceso que requirió crecientemente de una burocracia especializada.

    Sin duda, el proceso de ampliación y especialización de la burocracia estaba ya en curso en el momento del ascenso del peronismo. Sin embargo, son pocos los trabajos que han abierto el camino para lograr su comprensión. Las transformaciones en el rol del estado con relación a la economía, y por consiguiente en la burocracia estatal, aunque databan de antes de la crisis de 192910, recibieron un fuerte impulso en la década del ´30. Si bien las interpretaciones tradicionales de ese período se abocaron a los aspectos más negativos del proceso político, posteriormente comenzó a prestarse atención a las novedades introducidas en otros planos, por ejemplo en materia de política económica. Diversos instrumentos como el Plan de Acción económica del ministro de Hacienda Federico Pinedo de 1933, o el fracasado Plan de Reactivación Económica de 1940 del mismo Pinedo junto a Raúl Prebisch y un grupo de jóvenes economistas, y las Juntas Reguladoras y Comisiones desde 1932 a 1938, postularon o dieron lugar a una intervención del estado desconocida hasta el momento11. No obstante, son pocos los trabajos que han abierto el camino para lograr su comprensión. Las transformaciones en el rol del estado con relación a la economía, y por consiguiente en la burocracia estatal, aunque databan de antes de la crisis de 192912, recibieron un fuerte impulso en la década del ´30.

    El gobierno de facto de 1943-1946, modificó profundamente –según sostiene Campione- la estructura organizativa, la concepción del estado y el comportamiento de las burocracias públicas. El período es pensado por el autor como una compleja combinación de continuidades y rupturas, que mantuvo y aceleró el proceso de expansión estatal, pero transformando profundamente el sentido y orientación previos. Su resultado se puede observar en la génesis de nuevas secretarias y consejos mediante los que se fue creando una elite a la cabeza del Estado encargada de llevar adelante las nuevas orientaciones. Patricia Berrotarán analiza los procesos de gestación y consolidación de una trama burocrática vinculada a la planificación, a través del Consejo Nacional de Postguerra, y luego en la Secretaría Técnica. Estas estrategias planificadoras indudablemente no eran una novedad del peronismo sino que eran las ideas instaladas en los países capitalistas una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial y que respondían a la necesidad de refundar un nuevo pacto social con la ciudadanía y a la convicción según la cual el estado era capaz de torcer el rumbo de los fenómenos económicos y sociales13.

    Falta en cambio, abordar el análisis de lo ocurrido en el área económica entre 1946 y 1955. Sus implicancias para las elites tecno-burocráticas no son claras. Mariano Plotkin 14 sostiene que durante los gobiernos de Perón (1946-1955) la idea de planificación pasó a convertirse en un eje central de la política del Estado, y que la presencia de graduados en Ciencias Económicas se tornó más visible en los estamentos de la administración. Sin embargo, también destaca que la profunda polarización ideológica y política generada por el advenimiento del peronismo, habría cercenado la posibilidad de coronarla con un mayor desarrollo autónomo de la elite técnica estatal (la salida de Raúl Prebisch del Banco Central puede considerarse emblemática al respecto). En este contexto se deben inscribir los cambios que se observan en los organismos de conducción de la gestión económica. Su posterior reajuste y progresiva centralización, que culminan en la absorción de funciones por el Ministerio de Asuntos Económicos (que va a adquirir buena parte de su importancia actual) son los aspectos más salientes.

    Como hipótesis inicial para este trabajo, se puede sostener que a lo largo de la gestión económica del peronismo, se habría producido un recorrido desde un estadio inicial de relativa pluralidad de las áreas que se ocupaban de la gestión económica, hacia una progresiva especialización en el ámbito del futuro ministerio de Asuntos económicos. No obstante, este proceso no habría sido lineal ni completo al finalizar el mandato del peronismo, conservándose aspectos de centralización y descentralización en convivencia con marchas y contramarchas, vinculadas con las políticas económicas y con los elencos ministeriales concretos. Generalmente, estas modificaciones y cambios generaron una trama burocrática que trascenderá, más allá de ciertas modificaciones, hasta nuestros días.
    Del equipo de asalto…

    La crisis económica de 1929 provocó en la economía mundial una redefinición de las políticas implementadas hasta ese entonces. Las serias dificultades que atravesaron la mayoría de los países en sus prácticas económicas, derivaron en la implantación de una batería de acciones novedosas, y la Argentina no fue ajena a ese proceso. La crisis externa provocó en el país, entre otras, el cierre del comercio internacional, la imposibilidad de acceder a créditos externos y la consecuente implementación de un modelo sustitutivo de importaciones. Los gobiernos del período 1930-1943 llevaron a la práctica políticas que buscaron superar estos inconvenientes. La creación del Banco Central, del Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, entre otras, fueron medidas que intentaron controlar las fluctuaciones monetarias imperantes en la economía argentina. A su vez, también se avanzó sobre medidas de regulación y control de la oferta y la demanda. El resultado de este trayecto vio la génesis en las Juntas Reguladoras, que comenzaron a funcionar a partir de 1933 a 1938 aproximadamente. Estas prácticas demostraron el cambio de intensidad de intervención del estado en la economía, con algunas medidas tendientes a la planificación en el largo plazo, aunque sería después de la segunda guerra mundial donde se observarían los primeros indicios de cambios en los objetivos económicos.



    El avance del estado en relación a las políticas económicas se produjo con el Plan de Reactivación Económica de 1933 o el Plan de Reactivación de la Economía Nacional de 1940 (o Plan Pinedo) donde por primera vez se estuvo frente a documentos de estado en el que se consideró la posibilidad de modificar parcialmente la estrategia de desarrollo económico vigente. El programa de 1940 preveía conciliar la industrialización con la economía abierta, fomentar las relaciones comerciales de la Argentina con los Estados Unidos y con los países limítrofes y crear un mercado de capitales. A pesar de ser la propuesta más elaborada e integradora que el excluyente régimen político instaurado en 1930 pudo ofrecer al país, el Plan fue derrotado políticamente15. No obstante este impedimento de planificación, el proyecto demostró que se estaban gestando desde el estado políticas pensadas en el largo plazo y no en superar cuestiones eminentemente circunstanciales. Así en la coyuntura de 1940 se registró una evolución intelectual que involucró tanto a los futuros responsables del gobierno cuanto a los hombres de negocios y la burocracia estatal. Ellos instalaron en el escenario político elementos claves para la comprensión de las futuras estrategias y la particular construcción que se desarrolló a partir de 1943. Los planes de los treinta consolidaron la idea de que un orden racional necesitaba una dirección y un sistema institucional acorde que no podía ser otro que el estado. Las medidas adoptadas fueron más radicales que meros programas de ayuda económica. Patricia Berrotarán demostró claramente como en la coyuntura 1940 a 1945 se registró una evolución intelectual que involucró tanto a los hombres de negocios como a la burocracia estatal, a militares y futuros responsables del gobierno – funcionarios encargados de las políticas sectoriales- cuya formación en la teoría neoclásica había sido debilitada por la gran depresión y la revolución keynesiana. Si durante los treinta se justificaba la intervención como respuesta circunstancial, en el Plan Pinedo ya había una idea de que el estado crearía condiciones favorables y ofrecería incentivos para que las actividades del sector privado adquirieran todo el impulso de que fuesen capaces para combatir la depresión que comenzaba16.

    El golpe instaurado en junio de 1943 demostró que la trayectoria de gran parte de los funcionarios provenía desde el interior del aparato del estado, con una importante experiencia burocrática en el área de la gestión económica. Alfredo Gómez Morales, Miguel Revestido, Roberto Ares, Ramón Cereijo, personajes que tendrían una destacada labor en la gestión económica durante el peronismo, fueron funcionarios públicos de carrera en la etapa 1943-1946. Es en este período donde se produce la incorporación de empleados calificados y profesionales, como así también la profesionalización y especialización de la administración pública. Se podría afirmar que el gobierno de facto redefine las reformas implementadas en la década del 30 donde la segunda guerra mundial planteó la necesidad de modificar el aparato estatal. Toda esta nueva burocracia, con lo que ello implica, fue utilizada por amplitud por el nuevo gobierno y redefinida posteriormente por el peronismo17. Así lo expresaba Gómez Morales: “el peronismo en 1946 no hizo nada más que mantener el aparato modificando toda su orientación. Todo el aparato dirigista del peronismo lo encontró organizado. Lo único que cambió la orientación y en vez de cubrir exclusivamente el interés de determinados sectores de producción, buscó atender el interés general y sobre todo el de consumo”18. Daniel Campione observa que esta reforma se produce en dos etapas, la primera de noviembre de 1943 a octubre de 1944 donde se crean las nuevas secretarías de Trabajo y Previsión e Industria y Comercio, el Banco de Crédito Industrial y el Consejo Nacional de Postguerra. La segunda ola de reformas es producida entre marzo y junio de 1946. Se trata de un conjunto de medidas evidentemente planificadas y coordinadas entre sí, que tienen el claro propósito de preparar las condiciones para que la nueva presidencia constitucional sea asumida con los más amplios resortes de poder en manos del Poder Ejecutivo Nacional: se crea el IAPI y se nacionaliza el BCRA19. Es a partir del comienzo de estas medidas donde el estado centraliza la planificación en materia económica. El resultado de esto se puede observar en la creación de nuevos organismos que en el pasado no eran considerados apropiados que el estado se encargue de dirigir. Dentro estas modificaciones se pueden mencionar la creación de la Secretaría de Trabajo y Previsión con jerarquía de ministerio y los diversos organismos que pasaron a depender de ella como el Departamento Nacional del Trabajo, la Dirección Nacional de Salud Pública y Asistencia Social o la Comisión de Casas Baratas. También fueron modificadas las estructuras ministeriales de Obras Públicas, Interior y Agricultura. Pero sin lugar a dudas la mayor innovación iba a estar dada en la conformación de los Consejos Nacionales20. El primero de ellos es el Consejo Nacional de Racionamiento en marzo de 1944, dedicado a solucionar el problema del abastecimiento de diversos bienes, seguido por los de Previsión Social, Estadística, Vivienda, y en agosto de 1944 se creó el de mayor importancia: el Consejo Nacional de Postguerra (CNP). Patricia Berrotarán expuso como este organismo fue instaurado con el propósito de lograr un espacio acorde para la producción de sentidos societales compartidos y alcanzar el consenso en torno al rumbo económico y social. Autónomo y dependiente de la vicepresidencia, el CNP implementaba estudios tendientes al reordenamiento económico y social del país mediante la coordinación y la planificación con las otras dependencias estatales de la inmediata posguerra. Asimismo el CNP era un lugar propicio para la reivindicación postergada de los sectores propietarios y grupos militares, que habían considerado postergadas en sus preocupaciones corporativas. No obstante, el CNP era una institución técnico- burocrática donde se relacionaban pensamientos divergentes que de diverso modo, planteaban diferentes mecanismos de intervención estatal. La presidencia del Consejo estaba a cargo del vicepresidente de la nación Juan Perón, la secretaría general estaba a cargo del Consejero Técnico de la vicepresidencia de la nación José Figuerola; las dos vicepresidencias estaban en manos del secretario de Trabajo y Previsión, el mismo Juan Perón y del Secretario de Industria y Comercio, el general Julio Cecchi21.

    La creación de Consejos seguiría en la primera mitad de 1945 con el Consejo Superior de Industria y Comercio y finalizó para mediados de ese año cuando funcionaban casi una decena de ellos. Las funciones de los Consejos eran variadas pero se los podría agrupar en dos tipos: a) los interjurisdiccionales, que incluían representantes de diversos organismos estatales y b) los de alcances más limitados, bajo la órbita de alguna jurisdicción y con una competencia construida a partir de la misma. La lógica de funcionamiento de estos Consejos estaba dada por el refuerzo de la tendencia a la centralización y se operaba un desplazamiento de competencias hacía la cúspide de los ministerios y las secretarías. Los Consejos fueron las primeras instancias formales de planificación económica y su peculiar organización y composición interna potenciaba ese carácter22. Sin embargo, la mayoría de estos Consejos no superarían la existencia del gobierno de facto, y serían suprimidos o desactivados antes de junio de 1946; pero así y todo servirían de modelo para la creación de nuevos organismos posteriores.

    Luego de los conocidos sucesos de octubre de 1945 que depositaron a Juan Perón en la presidencia de la nación, las políticas estatales tendientes a la planificación económica continuaron con una fuerte intervención iniciada en los años 30. Los elencos técnicos y las reformas realizadas en el período 1943-1946 no sufrieron grandes modificaciones en líneas generales. Luego de las elecciones, desde el comienzo de la gestión, presidente, ministros y secretarios procuraron dar entidad legal a las transformaciones que se habían desarrollado por decreto en aquella etapa, a la vez continuaron con la creación de organismos, recuperando ideas, infraestructuras y vínculos políticos23.

    Uno de las agencias con mayor influencia en el naciente gobierno fue sin lugar a dudas la Secretaría Técnica (ST), a cargo de José Figuerola. La misión de la ST era la planificación, coordinación y ejecución de todas las cuestiones vinculadas a esferas financieras, económicas y sociales. Sí en el período 43-46 la autonomía y la capacidad de acción de los organismos de estado fue en aumento, en la etapa que se inició en 1946 se impulsaron, contrariamente, organismos que dependían directamente del PE, y que escapaban al control de otras dependencias, consolidando la posición de la presidencia. A los efectos de materializar el Plan de Gobierno de 1947, fue absorbiendo dependencias claves como el CNP, el Consejo Económico y Social (CES)24 la Comisión de Agio y Especulación, el Consejo Coordinador Interministerial25.

    El CES fue un avance del gobierno en continuar la centralización económica y se creó pocos días después de la ST. Era ejercido por un presidente y por el propio secretario, dos representantes de organismos oficiales, dos de los empleadores y dos de los obreros que debían reunirse mensualmente y que actuaban como núcleo directivo. Fue designado presidente con carácter de ministro secretario Miguel Miranda (decreto 20573-46).

    Siguiendo con la línea iniciada por el GOU, en 1947 se creó el Consejo Económico Nacional (CEN). El CEN fue una agencia de coordinación interministerial, que asesoraba al Poder Ejecutivo sobre las medidas económicas y financieras a adoptar e introducir en los proyectos de ley y, una vez aprobadas por las cámaras, controlaba la ejecución de las mismas. El nexo entre la Secretaría Técnica y el equipo económico tenía una doble vía, ya que el presidente del Consejo Económico Nacional lo era también de la Comisión Permanente del Consejo Económico y Social. En un primer momento, el gobierno propició sin éxito la incorporación de los grupos sociales un consejo consultivo situado en la esfera de la presidencia y no del gabinete26.



    Sin lugar a dudas, el hombre fuerte en esta primera etapa de gobierno, fue Miguel Miranda. Hijo de un anarquista catalán y madre aragonesa, nació en Buenos Aires en 1908. Ya adulto, Miranda comenzó a trabajar en la firma cerealera Bunge y Born, para abandonar el puesto y abrir una pequeña fábrica de hojalatería. Para 1943, poseía intereses en compañías pesqueras, de conserva y líneas aéreas. Al año siguiente es designado director del Banco de Crédito Industrial; y con la concreción del CNP, Perón lo invita a formar parte del equipo económico27. Con la victoria electoral de 1946, se implementan en mayor profundidad las medidas económicas y Miranda iba a transformarse en el hombre fuerte de este proceso. Una de las políticas más importantes creadas en ese año, junto al Plan Quinquenal, fue la denominada Reforma financiera. Por decreto ley N°8503 del mes de marzo de 1946 se estableció la nacionalización del Banco Central y de los depósitos, para lograr que el estado tenga directa intervención en materia económica y crediticia. También se incorporaron modificaciones al régimen legal del impuesto a los réditos; modificaciones al régimen legal bancario; la creación del Instituto Mixto de Reaseguros; autorización a los bancos oficiales para pre anotar sus operaciones hipotecarias, y la monopolización del IAPI como entidad autárquica, con el objetivo de promover el comercio interior y exterior, entre otras28. Luego de la asunción de Perón en junio de ese año, junto con Miranda y Orlando Maroglio ingresaron al BCRA un conjunto de funcionarios provenientes del Banco de la Nación y del BCIA, además de representantes de los sectores empresariales y de las “fuerzas del trabajo”.29 Con relación a la reforma y al lugar que le correspondió a Miranda, la revista oficialista Hechos e Ideas de octubre de 1947 mencionaba que “el gobierno de facto homologó la revolución con el decreto 8503 que al nacionalizar el Banco Central retrotraían a la nación fundamentales atributos. El general Perón y su asesor don Miguel Miranda, autores del proyecto de nacionalización, superaban la primer y previa etapa de nuestra emancipación económica”30.

    Es así que cuando Perón llega a la presidencia, Miranda (que era ya conocido como el “mago de las finanzas”) sigue al frente del BCRA y tenía bajo su control a un organismo trascendental como el IAPI. Desde esos dos lugares, y con Miranda a la cabeza, se iría a diseñar la política económica del peronismo. El 29 de mayo de 1947, en un acto convocado por la Bolsa de Comercio Miranda manifestaba el pensamiento de su política económica: “le dije siendo un jovenzuelo al maestro Juan B Justo, que no estaba de acuerdo con su posición frente al libre cambio (…) ya que nunca permitiría industrializar el país, y como consecuencia no habría elevación de la clase obrera, porque ésta no existiría. Es lógico, no puede haber clase obrera que merezca el nombre de tal, donde no hay industrias”, y posteriormente agregaba “los argentinos somos muy frágiles de memoria, parece que ya nadie se acuerda de la libertad de comercio que se tradujo en el famoso tratado de Ottawa y de sus serias consecuencias para nuestro país. Yo aún tengo en mi retina las carpas de los desocupados en Puerto Nuevo, la olla popular y las caravanas de desocupados que ambulaban por los caminos de nuestros campos. (…) y yo les digo con la más plena convicción: no señores, no es posible volver a lo de antes. El pueblo argentino no lo permitirá más. Ha llegado a su mayoría de edad económica y tiene el derecho de dirigir su propia economía. (…) naturalmente, lo que estamos haciendo frenéticamente es la primera fase: estamos construyendo e instalando bienes de capital, que dan ocupación y trabajo, pero que todavía no producen bienes ni dan renta. Se crea, como es natural, una capacidad de compra en la población, que momentáneamente no puede satisfacerse porque siguen faltando bienes de consumo. Pero tan pronto nuestra industria empiece a producir, se originará una corriente de nuevos bienes de consumo en el mercado, y desaparecerá la causa principal del alza actual de los precios. Hasta que ese momento llegue, la clase obrera y productora tienen un gran compromiso: ¡¡producir, producir, producir!! Cómo lo ha repetido tantas veces el líder, el General Perón”31. Sin embargo, esos deseos de cambios no se verían cumplidos ya que en julio de 1947, cuando era centro de las críticas de diferentes sectores económicos, Miranda tuvo que renunciar al BCRA y al IAPI. No obstante, y cómo se mostró más arriba, fue nombrado al frente del reluciente CEN, y Orlando Maroglio, considerado por entonces seguidor de Miranda, ocupó los lugares vacantes dejados por éste. A pesar de su salida de esas estratégicas instituciones, Miranda, desde el CEN, dirigió las negociaciones con los británicos, las nacionalizaciones de los servicios públicos, suscribió acuerdos trascendentales con diversos países y promovió el proceso de industrialización. A pesar de su gran protagonismo decisorio en la política económica, Miranda venía recibiendo una batería de críticas acusándolo de corrupción y de prácticas sospechosas. Su idea de industrialización no se iría a completar debido a errores de cálculos propios y factores externos. Y sería con la crisis económica y el “cambio de rumbo” que se avizoraba, que desde el gobierno encontraron en Miranda una víctima expiatoria a quién responsabilizar por los magros resultados en la esfera económica. Es así, que en enero de 1949 es despedido, y temiendo ser detenido, huyó al Uruguay donde falleció en 1952.32

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