• ESTUDIO SOBRE LA EVOLUCION HISTÓRICA DEL PROCESO DE
  • La visión externa brasileña
  • La sombra del pasado
  • Empresarios cautelosos
  • Definiendo la estrategia
  • El difícil armado de las listas
  • Primeros resultados positivos

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    Secretaría General





    Restringido. Para uso exclusivo

    de las Representaciones.
    VERSION PRELIMINAR

         

    ALADI/SEC/di 1394

    27 de setiembre de 2000






    ESTUDIO SOBRE LA EVOLUCION HISTÓRICA DEL PROCESO DE

    INTEGRACION REGIONAL

    ARGENTINA - BRASIL EN LOS 80: EL PUNTO DE INFLEXION

    Jorge Campbell



    Cuando Alfonsín y Sarney se juntaron un caluroso mediodía de Diciembre de 1985 para inaugurar el Puente Tancredo Neves entre ambos países dos cosas surgían claras: la indiferencia de las comunidades de ambos países a una "nueva" iniciativa de integración y la otra, signo patético de tanto tiempo de desencuentros, que estaban inaugurando un puente que debería haber existido 70 u 80 años antes.
    Este desinterés no era un signo de desaprobación a ambos presidentes, que estaban en la titánica tarea de reinstalar la democracia en ambos países, sino un reflejo, justamente, de los desencuentros de tantos años teñidos de mucha retórica integracionista al mismo tiempo que, por ejemplo, las agendas militares de ambos países se incluían como hipótesis mutuas de conflicto bélico.
    Más allá de la acción de los “mitos” o de los factores subjetivos, una de las consecuencias directas de esta “cultura” de la desconfianza mutua y la competencia regional, era que la interrelación económico-comercial entre ambos países se mantuviera en niveles de muy escasa relevancia durante prácticamente todo el siglo.
    Seis décadas después de que el presidente argentino, Roque Sáenz Peña, pronunciara aquella frase-deseo acerca de que “todo nos une, nada nos separa”, las interconexiones viales entre ambos países seguían limitándose a unos pocos pasos de antigua data y de escasa relevancia comercial o, directamente, no llegaban a las fronteras. En igual sentido, consideraciones de tipo estratégico habían limitado severamente la posibilidad de avanzar en obras de infraestructura tendientes a aprovechar de una manera más racional las diferentes dotaciones de recursos energéticos entre los países de la región.
    El creciente desconocimiento entre ambas sociedades, sumado a los muy diferentes avatares de la política y la economía, retroalimentaban el sentimiento de desconfianza mutua, generándose así ideas o imágenes negativas respecto del vecino, las que en la mayor parte de los casos tenían “poco que ver con la realidad” (Jaguaribe, 1986).
    En cualquier caso, el “crecer de espaldas” se traducía en una antinatural "des-interdependencia", situación que resultaba aún más “irracional” en las áreas fronterizas, muchas de las cuales a lo largo de la historia colonial y post-colonial habían desarrollado importantes circuitos socio-comerciales regionales más o menos autosuficientes.
    El papel que a lo largo de los años 60 y 70 exhibió el sector militar en la vida política de la región - y consecuentemente la preeminencia de las percepciones y los criterios geopolíticos en el diseño de la política exterior1- contribuía a mantener las distancias y a fortalecer el “mito” de la inevitable confrontación y el conflicto de intereses2.
    Cuando a mediados de los años 60 Brasil comenzó a impulsar junto a Paraguay -y sin el consentimiento argentino- la construcción de la Represa de Itaipú, una parte no menor de los diplomáticos y estrategas de política exterior argentinos “confirmaron” la vieja idea de que la política brasileña para la Cuenca del Paraná era algo así como la “la punta de lanza de su tradicional estrategia antiargentina” (Massot, 1995).
    De este modo, la percepción argentina de que la construcción de la “macro” Represa de Itaipú -a escasos 17km de la frontera- alteraría fuertemente el volumen de agua del Río Paraná, ponía en cuestión no sólo su navegabilidad sino también la viabilidad misma de la Represa de Corpus, ubicada aguas abajo. Como respuesta al rechazo brasileño de la tesis argentina de consulta previa, con unos meses de retraso nuestro país puso en marcha el proyecto Yaciretá en sociedad con Paraguay, país que comenzaba a sacar mayor provecho de los desentendimientos y las rivalidades entre sus dos vecinos mayores.
    Esta situación significaba la construcción de dos represas en un trecho relativamente cercano, situación que hacía necesaria una resolución para el problema derivado de la cota de Itaipú (que recién se lograría en 1979). Pero, en cualquier caso, no sólo se perdía la oportunidad de optimizar el aprovechamiento mutuo de los recursos naturales fronterizos, sino que por otra parte se introducía un nuevo elemento de discordia en las relaciones bilaterales, alimentando aun el historial de antagonismos y confrontación estratégica.
    Los vínculos diplomáticas entre ambos países alcanzaron uno de sus puntos más bajos a principios de los años 70, cuando en uno de los viajes que realizó a Brasilia el entonces presidente argentino, General Alejandro Lanusse, pronunció en ámbitos oficiales discursos en los que se incluían frases que hacían alusión al “imperialismo brasileño”. El punto de mayor tensión se alcanzó cuando de motu propio el mandatario argentino agregó a un texto que había sido previamente acordado entre ambas Cancillerías una frase en la que manifestaba el desagrado argentino por los perjuicios que ocasionaba la utilización por parte de Brasil de los recursos hídricos de los ríos fronterizos (Herrera Vegas, 1995).
    Con la favorable y cooperativa resolución hacia octubre de 1979 de esa controversia, se inició tímidamente una nueva etapa en la búsqueda de un plano racional y cooperativo en las relaciones bilaterales y por otro lado, abrió el camino hacia la transformación de la Cuenca del Paraná - tradicional eje de controversias y disputas estratégicas en el área- en uno de los grandes proyectos de acción conjunta y coordinada entre los dos principales países de la región (acuerdo del que también formaba parte Paraguay).
    Hacia principios de los años 80 los respectivos gobiernos militares dieron algunos pasos en favor de un mejoramiento de las relaciones bilaterales, tanto desde el campo político (como ejemplo de ello, luego de la guerra de Malvinas, Brasil se encargaba de los negocios argentinos ante el Reino Unido) como en el plano comercial3.
    Fue recién a partir del advenimiento de los regímenes democráticos en ambos países, y en el marco tanto de los primeros efectos de la crisis de la deuda como de fuertes demandas internas y externas en pos de una redefinición de la orientación global de la política exterior - particularmente en Argentina4-, que las posibilidades de romper el anterior “mito” del antagonismo y de avanzar así en la búsqueda de nuevos campos para la cooperación política y estratégica se acrecentaron de manera sustantiva, abriéndose así fórmulas reales y concretas para ingresar en una nueva etapa en las relaciones bilaterales.
    Sin embargo, los serios condicionantes y restricciones que la crisis de la deuda imponía a Argentina y Brasil tanto sobre sus márgenes de maniobra con los centros financieros como sobre su agenda económico-comercial, generaban fuerzas contrapuestas al proclamado objetivo de estrechar los lazos comerciales y la integración de ambas economías.
    Las restricciones al financiamiento externo alentaban la erección de nuevas barreras al ingreso de productos provenientes del extranjero (mayores aranceles, depósitos previos, requisitos de consulta previa, guías de importación, etc.), las que de hecho completaban o aumentaban el elevado nivel de protección preexistente en ambos países a lo largo de las tres décadas precedentes5. En este escenario, el temprano surgimiento de algunas iniciativas tendientes a afrontar las negociaciones con los acreedores en forma conjunta, sumado a la idea de diseñar algún mecanismo tendiente a posibilitar el intercambio de bienes intraregión obviando el uso de las tan escasas divisas, abría la posibilidad de adaptar el viejo esquema “aladiano” para su utilización como herramienta para hacer frente a la nueva coyuntura y - al mismo tiempo- impulsar el necesario proceso de modernización y reconversión del parque industrial de cada uno de los países miembros.

    Buscando redefinir la agenda de la política exterior argentina
    La derrota de Malvinas implicó no sólo la definitiva debacle política del gobierno militar sino también el surgimiento de un creciente consenso, tanto al nivel de la clase política como del conjunto de la sociedad, en torno de la necesidad de instrumentar cambios drásticos en la orientación global de la política exterior. En este sentido y en forma coadyuvante con el objetivo primordial de preservar y consolidar el sistema democrático, uno de los ejes de la estrategia externa del gobierno surgido luego de las elecciones de 1983 fue el de revertir la situación de marginación en la que Argentina había caído como resultado de la orientación seguida en el campo de la política regional e internacional por el saliente gobierno militar a efectos de transformar a la Argentina “de un país zigzagueante e imprevisible (...) a otro de firmes principios en el campo internacional y por lo tanto previsible y que genere confianza” (Dante Caputo, Revista Mercado, 28/8/86).
    El objetivo de estrechar los lazos políticos y económicos con los países vecinos - particularmente con aquellos en los que imperaban regímenes democráticos que, en buena medida, enfrentaban problemas bastante similares a los de nuestro país tanto en materia económica como institucional- aparecía como una de las principales prioridades en dicha estrategia.

    En el marco de la existencia de un potencial foco de tensión con Chile , la exitosa convocatoria a un plebiscito a fines de 1984 a efectos de facilitar la resolución de la principal controversia a través de un Tratado de Paz y Amistad tendía a congelar las relaciones entre ambos países en un esquema de “buena vecindad”, a la espera de que la propia evolución del escenario político transandino fuera abriendo las puertas - como efectivamente sucedería un lustro después - a la posibilidad de una mayor aproximación entre los dos países.


    De este modo, no sólo se eliminaba de raíz una de las principales hipótesis de conflicto militar subsistentes a lo largo de la última década sino que, por otro lado, se contribuía a estrechar el espacio de maniobra interna de los por ese entonces sensibles y recurrentemente conflictivos sectores nacionalistas de las FF.AA. Argentinas.
    Mientras que por diferentes canales se procuraba recomponer y estrechar los vínculos políticos y económicos con las principales potencias mundiales - si bien con menores resultados “materiales” que los inicialmente esperados por las principales espadas del gobierno radical, particularmente en relación con el problema de la deuda externa -, la reformulación de las relaciones con los países latinoamericanos y la búsqueda de nuevos campos para la cooperación y el entendimiento aparecían como los grandes desafíos de la política exterior argentina.
    Dentro de esta estrategia global, desde los primeros días de la administración radical la idea de que Brasil podía ser el eje a partir del cual se articulara esta “nueva etapa” del relacionamiento externo argentino -tanto en el plano político como comercial- fue ganando peso a nivel del Palacio San Martín y del propio Gobierno Nacional. A este respecto, ya en diciembre de 1983 el Canciller Caputo encomendaba a su subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales, Oscar Jorge Romero, la elaboración -en el marco de la más absoluta reserva- de un estudio acerca de la viabilidad y las posibilidades de avanzar hacia un esquema de estrechamiento de las relaciones políticas y económicas con dicho país.
    En términos más generales, la posibilidad de que un mayor entendimiento entre Argentina y Brasil pudiera contribuir en alguna medida a mejorar las condiciones a partir de las cuales los países de la región estaban enfrentando el problema de la deuda era una idea que también se encontraba presente entre algunos de los principales estrategas de la política exterior argentina. A este respecto, pocos meses después del lanzamiento formal del proceso de integración (marzo de 1986) el propio Romero manifestaba públicamente su visión: “creo que el esfuerzo que debemos encarar en América Latina es, sin duda alguna, el de una política coordinada en materia de deuda; hasta que eso no se consiga, el condicionante externo va a ser tan brutal que las salidas individuales se van a ver seriamente dificultadas” (Romero, 1988).
    En un plano global, existía entre los policy makers argentinos la impresión de que en América Latina se iba gestando un consenso acerca de que para “competir eficientemente en el nuevo mundo contemporáneo parece necesario formar parte de una gran unidad económica” de forma que “resulta indispensable construir en el corto plazo y con escasos medios, un espacio económico regional que permita a Argentina competir con el resto del mundo y de una mayor capacidad de decisión y negociación“ (Dante Caputo, Revista Mercado, 28/6/86).
    De este modo, con el convencimiento de que la vieja estrategia de desarrollo “hacia adentro” ya no era viable, el estrechamiento de los vínculos políticos y económicos con el resto del mundo aparecía como una condición no sólo necesaria sino también indispensable y perentoria a efectos de poder hacer frente a los viejos y a los nuevos desafíos, particularmente en relación con la necesidad de sentar las bases materiales para la consolidación del sistema institucional.
    En este marco, la Argentina se enfrentaba a un inédito desafío estratégico, que demandaba respuestas rápidas y concretas, ya que “la no-creación o la no-pertenencia a espacios económicos y políticos más amplios se asemeja cada día más al aislamiento y no hace más que incrementar relaciones desfavorablemente desiguales entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo” (Lavagna, 1987).
    De igual modo, se había ido generando un amplio consenso a nivel del gobierno argentino acerca de que en ese nuevo escenario las salidas individuales - del tipo de los años 50, 60 o 70- eran absolutamente inviables, y que a ese respecto, la estrategia de nuestro país no podía ir por otra vía que no fuera la de retomar la “vieja y trillada” idea de la integración latinoamericana - si bien aggiornada a las nuevas realidades -.
    La activa participación que Argentina y Brasil sostenían desde años recientes en los nuevos foros subregionales, tales como el Grupo de Apoyo a Contadora (tendiente a impulsar y favorecer una solución pacífica a la crisis centroamericana, que luego desembocaría en el Grupo de Río) o bien en el llamado “Consenso de Cartagena” (representativo de las demandas latinoamericanas en torno del problema de la deuda), junto a las crecientes coincidencias entre ambos países en relación con el apoyo a los procesos de construcción y consolidación de los regímenes democráticos en el resto de la región también contribuían a generar un contexto político más propicio para la identificación de intereses comunes.
    En cualquier caso, era también claro que las coincidencias políticas no podrían actuar más que como factores coadyuvantes a efectos del “encendido” del proceso de acercamiento. A este respecto, las grandes potencialidades existentes en materia de cooperación en el campo económico-comercial aparecían como un terreno apto para “hacer carne” tales coincidencias, a partir de la creación de una red de intereses

    regionales cruzados que pudiera actuar como lock in material de la nueva etapa.


    Pero, si bien el escepticismo resultante tanto de las frustraciones del pasado “aladiano” como de los resabios de décadas de desconfianza y recelo entre ambos países eran un obstáculo objetivo, algunos elementos derivados de la “nueva” realidad política regional y del propio marco de la economía internacional contribuían adicionalmente a generar un entorno más favorable a la iniciativa. En este sentido, la crisis externa que aquejaba a ambas economías hacia principios de 1986 también era un elemento aglutinante, que inteligentemente utilizado podría transformarse en una ventaja hacia el futuro.
    De igual modo, las crecientes coincidencias políticas en relación con la necesidad de consolidar y fortalecer las instituciones republicanas, aparecían para los funcionarios argentinos como el reaseguro de que las limitaciones y las debilidades de las que en el pasado había adolecido el proceso de integración latinoamericana no volverían a repetirse: “creemos que a la inversa de otras experiencias de integración regional, en América Latina debemos impulsar primero acuerdos profundos, para poder, a partir de una fuerte voluntad política compartida, destrabar y dar nueva vida a las instituciones y organismos encargados de ejecutar las tareas que emprendamos” (Caputo, 1989).
    En definitiva, si la nueva estrategia regional contribuía positivamente a la reinserción de la argentina en el terreno de las relaciones regionales e internacionales, también tenía favorables efectos hacia el frente interno, tanto en términos del objetivo de consolidar la democracia y desactivar una de las tradicionales hipótesis de conflicto militar como de generar mejores condiciones para la modernización de la estructura productiva nacional.

    La visión externa brasileña

    A lo largo de los dos últimos gobiernos militares (Geisel 1973-79 y Figueiredo 1979-85), la política exterior brasileña había otorgado un mayor énfasis a la diplomacia económica y comercial, fenómeno que en buena medida era legitimado por la posición fuertemente expansiva que a lo largo de los años 70 el país había alcanzado en el escenario internacional. Así, desde fines de dicha década Brasil había reforzado su participación en los principales organismos multilaterales, al tiempo que también comenzaba a buscar mayor protagonismo en los foros regionales (Hirst, Segre y Bocco, 1990).


    De igual modo, la crisis del petróleo (y consiguientemente el golpe que dicho acontecimiento implicaba para la energéticamente vulnerable economía brasileña) contribuyó a dar un impulso adicional a la reciente “vocación tercermundista” de la política exterior brasileña, que de este modo sumaba a los países de Medio Oriente y a algunos de Africa (particularmente Nigeria, país que pocos años después se transformaría en el quinto socio comercial de Brasil6) a la “aventura luso-tropicalista7” impulsada desde Itamaraty dos décadas atrás.
    Pero si bien en Brasil no existía hacia mediados de los años 80 un sentimiento de declinación económica como el prevaleciente por aquel entonces en la Argentina (“Brasil está aparentemente en mejor posición relativa que los demás países de América Latina por haber realizado una integración pesada y por haber hecho el ajuste externo más exitoso. Pero eso no quiere decir que no tengamos problemas estructurales“8), una cierta percepción acerca del agotamiento de los preceptos del progreso implícitos en el viejo esquema de desarrollo nacionalista-industrialista vigente desde los años 60 estaba comenzando a ganar adeptos entre las elites políticas e intelectuales de dicho país.
    En este sentido, si durante los años 60 y 70 - y pese al impacto de los shocks petroleros- la producción industrial brasileña había crecido a las “fantásticas” tasas del 7.2% y 9,1% anual promedio respectivamente, a lo largo de los primeros cinco años de la década del 80 el resultado había sido negativo (-0.6% anual promedio). No obstante ello -a diferencia de lo sucedido en Argentina-, la declinación de la actividad económica no había sido acompañada por la desarticulación del sector industrial, al tiempo que el proceso de fuerte endeudamiento ocurrido durante los años precedentes - y consecuentemente el fuerte incremento de su vulnerabilidad externa- tenía como contracara la creación de un muy importante parque industrial con capacidad exportadora9.
    Sin embargo, debido al estancamiento de las negociaciones desarrolladas en el ámbito de la ALALC hacia principios de los años 70, la economía brasileña tropezaba con grandes dificultades para incrementar sus ventas de productos hacia el resto de los países en desarrollo. Una parte importante de sus energías comerciales, fiscales y monetarias comenzaron a ser utilizadas con el fin de incrementar sus colocaciones de productos industriales en los mercados de EE.UU. y los países de la entonces CEE.
    En este sentido, si hacia mediados de los años 70 las ventas de productos brasileños a EE.UU. habían alcanzado un valor anual del orden de los U$S 1.400 millones (apenas superior al de sus colocaciones en los países miembros de la ALALC-ALADI), a mediados de la década siguiente las ventas al país del norte superaban los U$S 7.000 millones anuales, frente a los “modestos” U$S 2.200 millones que recibía la por ese entonces estancada y declinante región latinoamericana.
    El señalado dinamismo que a lo largo de la última parte de los años 70 y la primera de los años 80 habían alcanzado las ventas brasileñas a EE.UU. - y consiguientemente la creciente dependencia de dicho mercado para buena parte de sus nuevos sectores exportadores de manufacturas -, sumado a la profusa utilización por parte de Brasil de diferente tipo de mecanismos de protección o reserva del mercado doméstico y de estímulo a las exportaciones10, estaba comenzando a introducir nuevas y más complejas variables de conflicto y de disenso en la agenda de su relación con EE.UU.11, situación que generaría serias y repetidas controversias al más alto nivel político a lo largo de toda la década. (Particularmente en relación con la política brasileña para los sectores informático y farmacéutico).
    Paralelamente a ello, la progresiva transformación de México en un interlocutor económico y comercial destacado de EE.UU. (resultado tanto del interés político de este país por “preservar” al país azteca de potenciales efectos derivados de la crisis que por ese entonces afectaba a la región centroamericana, como del progresivo desplazamiento de ciertas líneas de producción de empresas norteamericanas hacia un área fronteriza con salarios mucho más bajos) iba alimentando entre los brasileños la convicción de que el esquema de “relación privilegiada con autonomía” respecto de la gran potencia del Norte estaba perdiendo su tradicional base de sustento.
    En este marco, comenzó a ganar espacio en los círculos de Itamaraty la línea más proclive al estrechamiento de los lazos políticos y económicos con el área sudamericana, estrategia que podría resultar útil no sólo a efectos de servir como eventual área de expansión comercial “natural” para las empresas brasileñas, sino también en función del objetivo estratégico de sustentar el liderazgo regional y la proyección del país en diferentes disciplinas de la política internacional (Segre, 1990).
    Las relaciones políticas y comerciales con Argentina, principal economía de la región fuera de Brasil, pasaron a transformarse en uno de los núcleos más dinámicos de la política exterior de dicho país de mediados o fines de los años 80, proceso mucho más orientado por consideraciones de tipo político-estratégico que por motivaciones estrictamente económico-comerciales.
    En relación con la nueva visión brasileña del escenario estratégico de la región, el Presidente Sarney manifestaba que “en vísperas del siglo XXI no hay lugar para proyectos hegemónicos ni para autarquías” (Clarín, 18/7/87), para reafirmar semanas después ante el propio Congreso argentino la nueva voluntad de Brasil de afrontar el nuevo escenario internacional en forma conjunta y coordinada: “Llegamos a la conclusión de que aisladamente, nuestros países poco o nada podrán cambiar en el orden mundial. Juntos, al contrario, habremos de saber influir gradualmente en las decisiones internacionales sobre las cuestiones que nos interesan directamente (...) Tenemos que crear mecanismos que nos defiendan al Brasil y a la Argentina de las barreras proteccionistas, de la manipulación de las altas tasas de interés, de los bajos precios de nuestras materias primas” (La Nación, 30-7-86).

    La sombra del pasado

    Desde fines de los años 50 y de la mano de la prédica de organismos como la Cepal12, la propuesta de avanzar hacia la creación de un bloque comercial que abarcara al área latinoamericana aparecía como política y económicamente atractiva para la mayor parte de los sucesivos hacedores de política de la región. La idea apuntaba a dar una respuesta a las debilidades y limitaciones derivadas del progresivo agotamiento de la etapa “fácil” del esquema de industrialización sustitutiva que todos los países de la región habían puesto en práctica desde fines de los años 30.


    Así, luego de una breve negociación y en el marco del fuerte entusiasmo que la idea había generado entre los gobiernos de la región, en febrero de 1960 los principales países latinoamericanos13 acordaron la construcción de una zona de libre comercio en un período de 12 años, con el objetivo de avanzar posteriormente hacia la conformación de un mercado común. Poco tiempo después, teniendo en cuenta la lentitud con la que se iban cumpliendo los objetivos originalmente establecidos y las innumerables dificultades prácticas que iba encontrando el proceso de materialización de los compromisos, el Protocolo de Caracas (diciembre de 1969) amplió a veinte años el período de transición, que pasaba así a tener como fecha límite diciembre de 1980.
    Ante la imposibilidad de avanzar en el cumplimiento de las metas originales, en agosto de 1980 los países miembros de la ALALC acordaron reemplazar el viejo y ambicioso proyecto por otro mucho más realista y realizable, dándose lugar a la creación de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)14. Si bien su objetivo final era similar al del acuerdo anterior - constitución de un mercado común -, esta vez no se ponían plazos ni se pretendía abarcar a todo el universo arancelario y, además, se dejaba de lado el anterior principio de nación más favorecida. De este modo, los países firmantes podían celebrar acuerdos de concesiones parciales de alcance bilateral o multilateral no necesariamente generalizables a los restantes socios.
    Así, mientras que entre 1955 y 1960 el comercio intra ALALC representaba alrededor de un 10% del comercio total de los países socios, treinta años después dicho porcentaje alcanzaba sólo un 12%, situación que era aún más grave en el marco de la fuerte pérdida de participación de prácticamente todos los países de la región en el comercio mundial. En este sentido, y teniendo en cuenta las dramáticas dificultades de balanza de pagos que comenzaban a sufrir las principales economías de la región a partir del cierre de los mercados internacionales de capital que siguió a la moratoria mexicana de 1982, comenzaba a ser cada vez más palpable hacia mediados de los 80 un creciente consenso acerca de que “con razón o sin razón, pero con realismo hay que admitir que el esquema ALALC-ALADI está agotado” (Reportaje a Dante Caputo, Revista Mercado, 28/6/86).
    En este marco, y teniendo en cuenta las enseñanzas positivas derivadas de la experiencia del proceso de integración europea, la posibilidad de que Argentina y Brasil jugasen en la región un papel de “binomio inductor” a partir del cual se articulara sobre bases más realistas y operativas que las del pasado, el adormecido proceso de integración subregional, aparecía como un objetivo no sólo deseable sino también alcanzable: “si nosotros tratamos de desarrollar un modelo de integración multilateral, lo que estamos desarrollando es el mínimo común denominador de lo que podemos hacer en conjunto con cada uno de los países de la región, y entonces el eje de la integración pasa a ser el mínimo común múltiplo. Si (en cambio) elegimos los países que consideramos más dinámicos de la región, Argentina-Brasil, y tratamos de diseñar un modelo de integración basado sobre sectores muy puntuales de sus dos economías, esperamos desarrollar un modelo con un alto grado de dinamismo interno que es la diferencia fundamental con el modelo tradicional” (Bruno, 1987b).
    En definitiva, si bien la experiencia ALALC-ALADI había tenido resultados limitados - e inferiores a los originalmente esperados- no es menos cierto que de la misma surgieron numerosas enseñanzas. Desde el lado de las positivas pueden señalarse la acumulación de experiencia gubernamental en un campo hasta ese entonces virgen o la puesta en práctica de mecanismos de pagos recíprocos y de cooperación aduanera o el mismo marco jurídico del Tratado de Montevideo, elementos todos que serían más tarde de suma utilidad para el proceso de construcción del Mercosur. Por otra parte, las dificultades prácticas y las debilidades del proceso también contribuyeron a alertar a los negociadores acerca de cuáles eran los caminos o las metodologías que deberían ser evitadas y cuáles eran las restricciones y los obstáculos que muy posiblemente se irían presentando a medida que la negociación entre Argentina y Brasil fuera avanzando y tomando forma.

    Democracia y nuevos aires
    Más allá de algunas diferencias de tiempo y de forma, la casi simultánea recuperación de la democracia en Argentina y Brasil había contribuido fuertemente a reabrir en ambos países el debate político y social en torno de diferentes problemáticas. Esto generaba el marco ideal para comenzar a gestar un incipiente consenso acerca de la necesidad de ir avanzando hacia sistemas comerciales más abiertos, más vinculados al resto de la economía mundial y más orientados hacia la búsqueda de la competitividad internacional.
    Como parte de esta estrategia y teniendo en cuenta que la tendencia fuertemente contractiva que se observaba en los intercambios tendría tarde o temprano repercusiones negativas sobre las relaciones bilaterales, desde los inicios de la gestión del gobierno democrático se dieron algunos pasos para reactivar la Comisión Especial Argentino Brasileña de Coordinación (paralizada desde 1979) y a crear un nuevo grupo de trabajo a efectos de negociar un nuevo acuerdo en el marco de la ALADI (Hirst, 1989).
    De igual modo y en el marco del fortalecimiento político del gobierno argentino luego del éxito obtenido en las primeras elecciones de renovación parlamentaria, la incorporación a la Secretaría de Industria y Comercio Exterior (SICE) en diciembre de 1985 de un importante grupo de funcionarios y técnicos, de origen peronista- la oposición en ese momento -, fuertemente compenetrados con el proceso de integración con Brasil, al que veían como un posible dinamizador del esquema de apertura exportadora o “ajuste positivo” que desde dicha dependencia se pretendía promover, era percibido como un reflejo del preferente interés del gobierno argentino por impulsar decididamente la iniciativa.
    Así, quedaba conformada una task force inter-ministerial15 - con acceso directo al más alto nivel político- cuyo objetivo era impulsar decididamente los aspectos técnicos de las negociaciones. Paralelamente a ello y en forma más reservada, se establecía un grupo informal de trabajo y consulta con los denominados “capitanes de la industria16, a efectos de obtener su aval político a la iniciativa y de recoger sus opiniones e inquietudes para facilitar la identificación de fórmulas concretas para las negociaciones.
    Pero si en el seno del Gobierno Argentino existía consenso acerca de que el acercamiento con Brasil era la mejor de las estrategias disponibles en el plano de la política exterior para la región, en el frente brasileño el mayor menú de alternativas factibles y las diferencias de opiniones generaban un panorama mucho más complejo. En este sentido, la asunción de José Sarney como presidente de Brasil a principios de 1985 significó un importante espaldarazo para la corriente “latinoamericanista”17 . El decidido apoyo que desde el nivel más alto del gobierno brasileño se comenzó a suministrar al proceso de aproximación política con Argentina, se transformó en uno de los principales motores del proceso de integración: “al llegar a la presidencia de Brasil tenía yo como intelectual, la perfecta conciencia de nuestras equivocaciones, y llevaba la firme decisión de iniciar una nueva etapa de las relaciones entre mi país y la Argentina” (José Sarney, La Nación, 15-10-99).
    Por otra parte, la favorable - pero finalmente pasajera- coyuntura por la que atravesaban ambos países en materia de control de las principales variables macroeconómicas al momento de la firma de la primera tanda de acuerdos, no sólo creaba estímulos favorables al avance de las negociaciones y al incremento de los flujos comerciales bilaterales sino que también contribuía a crear un inédito clima de cooperación y “afinidad intelectual” y política entre los respectivos equipos económicos. Incluso en este sentido, la posibilidad de establecer mejores canales de interacción comercial con Argentina era favorablemente percibida por los funcionarios del Palacio de Hacienda Brasileño, con la idea de que la producción argentina podría servir como herramienta antiinflacionaria ante eventuales excesos de demanda en ciertos sectores industriales y agropecuarios. De igual modo, la recuperación de la demanda brasileña era interpretada desde Buenos Aires como un estímulo adicional para la reactivación de las ramas productivas nacionales con capacidad exportadora.

    A este respecto, en una entrevista concedida al Diario La Nación luego de la firma de los acuerdos, el ministro brasileño Dilson Funaro hacía referencia a los cuellos de botella que afrontaba la economía brasileña a partir del abrupto incremento del consumo que había generado el Plan Cruzado, particularmente en los casos de alimentos y carnes: “las importaciones brasileñas se han ampliado muchísimo respecto del año pasado, de forma tal que el acuerdo con Argentina abre grandes perspectivas” (La Nación, 30-7-86).



    Un puente con el futuro: los primeros protocolos
    El primer paso formal en el proceso de acercamiento bilateral fueron la Declaración de Iguazú y la Declaración Conjunta de Cooperación Nuclear, firmadas ambas a finales de 1985 en ocasión de la inauguración del Puente de la Confraternidad Tancredo Neves que unía Puerto Iguazú y Foz de Iguazú -que dicho sea de paso, era la primera obra de integración vial en los últimos cuarenta años18-. A partir de estos acuerdos se procuraba iniciar un proceso de integración económica, comercial, de transportes, comunicaciones, científica, tecnológica, energética y nuclear, incluyendo las salvaguardias en materia de energía atómica.
    En este sentido, el Acta de Iguazú formalizaba el inicio de una nueva etapa que, dejando atrás mucho tiempo en los que la rivalidad hegemónica y el enfrentamiento habían sido el condimento casi permanente de la agenda bilateral, abriera paso a una nueva fase caracterizada por la cooperación, el estrechamiento de los vínculos políticos y comerciales y el entendimiento mutuo.
    Años después, José Sarney resaltaba el histórico significado político de aquellos primeros contactos entre ambos mandatarios: “Aquel día Alfonsín dio el primer paso importante para cambiar la imagen de nuestras diferencias. Fuera del programa, contra los consejos de sus asesores, visitó Itaipú. Fue apenas una foto, pero sepultó la guerra por las aguas del Paraná” (La Nación, 15-10-99).
    A efectos de prevenir conflictos políticos y las dificultades técnicas existentes en el seno de ambos gobiernos para establecer vínculos eficaces con el empresariado –particularmente en los temas relacionados con el comercio exterior -, la Declaración de Iguazú creaba la Comisión Mixta de Alto Nivel para la Cooperación e Integración Bilateral, la cual, presidida por los Cancilleres, estaba compuesta por expertos estatales y representantes de empresas privadas. El propio Romero justificaba esta iniciativa afirmando que “Ambos presidentes han tomado la decisión de incorporar a esta comisión a los agentes privados, a los empresarios o grupos empresariales más significativos de ambos países, con el criterio de que no vayan a defender la manzana, el arroz o la carne, sino que fundamentalmente vayan a ser los individuos capaces de ayudar a terminar este diseño de vinculación bilateral que tanto necesitamos” (Romero, 1988).
    En cualquier caso y más allá de los avatares de la política interna de cada uno de los países, se establecía que dicha Comisión, dividida en cuatro subcomisiones - Economía y Comercio, Transporte y Comunicaciones, Ciencia y Tecnología y de Energía- tendría un plazo de 130 días para presentar sus conclusiones.

    Así, y luego de unos siete meses de consultas internas, con una veintena de encuentros bilaterales en el ámbito técnico y tres sesiones plenarias19, en julio de 1986 ambos mandatarios firmaban en Buenos Aires bajo el lema de “Crecer Juntos” el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, punto de partida jurídico del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE). El nuevo clima de entendimiento político entre ambos países quedaba graficado a través de los comentarios que José Sarney hacía a un diario argentino unos días antes de la firma del Acta: “estamos viviendo el mejor momento de nuestra relación y esto se debe por sobre todo a la muy feliz coincidencia de que en ambos y casi al mismo tiempo ha sido restaurada la democracia” (La Nación, 27/7/86).


    Paralelamente, los cancilleres Caputo y Costa De Abreu Sodré suscribían los doce protocolos que componían el Acta, diez de los cuales se referían a aspectos estrictamente económicos, uno a los accidentes nucleares y emergencias y el último a la cooperación aeronáutica.
    De esa reunión cumbre también participaba el presidente de Uruguay, Julio Sanguinetti, con la idea de que ese país se sumaría a los acuerdos en un futuro próximo.
    Atento a los múltiples obstáculos tanto internos como externos que inevitablemente el proceso iría encontrando a lo largo de su desarrollo, los estrategas de ambos países habían coincidido desde un principio en la necesidad de “avanzar sobre cosas manejables o sencillas, para luego ampliar esa relación bilateral“ (Caputo) a partir de un conjunto limitado de proyectos sectoriales específicos y acotados, “dejando de lado de manera definitiva las quimeras de los grandes proyectos de integración que sólo condujeron y conducirán - siempre que se los resucite- a la euforia de la ingenuidad en un primer momento y después a la desilusión depresiva de los visionarios” (Thomsom Flores, 1987).
    De este modo, los sectores que por sus características pudieran permitir resultados palpables y asequibles en un plazo razonable, con costos relativamente menores o perceptibles en el mediano o largo plazo, serían preferidos a un facilista y políticamente utópico proceso de desgravación generalizado y horizontal. Un formato de este tipo no sólo hubiera implicado convalidar y profundizar los desajustes generados a lo largo de la última década (particularmente en Argentina), situación que no era consistente con los objetivos estratégicos del esquema de integración, sino que por otro lado terminaría generando las suficientes resistencias internas - tanto políticas como sectoriales- como para trabar o frustrar la marcha del proceso (Bruno, 1987a).

    Por otra parte, teniendo en cuenta que los saldos de divisas aparecían como un tema de primera prioridad de las agendas de la macroeconomía de ambos países, y que a lo largo de los últimos años la solución tradicional a dichas dificultades había sido el ajuste comercial contractivo, quedaba en claro que el objetivo del programa debía ser el de estimular el ajuste positivo y la integración intrasectorial de ambas economías y no el de intentar mejorar los saldos de divisas a “costa del vecino”, evitando al mismo tiempo lo que - en un contexto de restricciones al financiamiento- podría ser una irracional duplicación de inversiones. Y que dichos objetivos sólo serían realizables en el marco de una expansión equilibrada - y controlada- del comercio recíproco.


    De entrada, el programa se asentaba sobre doce protocolos sectoriales, con el objeto de que sirvieran de base para alcanzar acuerdos en torno de la problemática específica de cada rama de actividad. Durante los primeros cuatro años del proceso (1986/1989) y a lo largo de cinco encuentros presidenciales se ampliaron a 23 el número de protocolos20, de los cuales seis correspondían a sectores productivos, seis a asuntos para-comerciales y facilitación del comercio, cuatro a temas vinculados con temas científico-tecnológico, cuatro a cuestiones vinculadas con el desarrollo de la infraestructura y otros tres a temas diversos.
    Otra de las características del proceso de integración era la gradualidad, con el objeto de lograr que los efectos reales del acercamiento entre ambas economías tuvieran en cuenta las estructuras productivas ya instaladas y que dieran lugar a los necesarios reacomodamientos de las mismas con el menor costo posible en términos económicos, comerciales y sociales para cada uno de los países. “El gradualismo del programa responde justamente al hecho de reconocer que si bien las perspectivas son literalmente brillantes, también los obstáculos son formidables”.de forma tal que “los negociadores trataron de evitar a toda costa la tentación de los plazos y los acuerdos definitivos, sabiendo que de este modo construyen para el futuro y no para un mandato” (Thomsom Flores, 1987).
    Si bien el universo de productos y subramas sujetas inicialmente al proceso de desmantelamiento arancelario aparecía como relativamente limitado a un cierto universo negociado, se establecía explícitamente el objetivo de ir incorporando semestralmente y en forma progresiva, un cierto número de posiciones arancelarias, para ir completando con el tiempo (Si bien no se explicitaban calendarios ni cronogramas tentativos) el espectro de bienes sujetos a las nuevas reglas de juego.
    Por último, los negociadores dejaban bien en claro que el objetivo de cada uno de los países sería el de generar un esquema de especialización intrasectorial en el marco de un comercio equilibrado y simétrico, desechándose explícitamente tanto cualquier pretensión por obtener resultados favorables en términos de divisas (dentro del universo de los productos o sectores negociados) como algún tipo de especialización interindustrial entre los países, “repartiendo solidariamente el valor agregado generado conjuntamente” (Bruno, 1987b).
    En este sentido, y teniendo en cuenta ciertas prevenciones y desconfianzas existentes en el sector privado nacional, Alfonsín se esforzaba una vez más por marcar las diferencias entre los resultados esperados del actual programa de integración y la experiencia aperturista implementada durante el anterior gobierno militar: “Trabajadores y empresarios argentinos saben claramente lo que significó esa política y esa experiencia hace que tengan agudizados los sistemas de alarma y los mecanismos de defensa (...) Estamos ofreciendo participar de un programa que tiene todos los recaudos y las salvaguardias que faltaron en el pasado reciente, y que está animado por una profunda convicción en el destino industrial de la Argentina” (mensaje del presidente Alfonsín a un grupo de empresarios reunidos en ocasión de la visita de Sarney, La Nación, 30-7-86).
    En un plano más global, el proceso de negociaciones entre ambos países fue uno de los hechos más destacados de la diplomacia comercial internacional de 1986, despertando rápidamente el interés tanto en el resto de la región como en los tres grandes centros de la economía mundial. En el primero de los casos, los países latinoamericanos recibieron la noticia del Acuerdo Argentina-Brasil como un paso adelante que podía contribuir a reactivar el proceso de integración subregional21.

    El hecho de que el Acuerdo Argentina-Brasil fuera presentado desde sus inicios no como un “fin en sí mismo” sino como una herramienta para dar nuevo impulso al atascado proceso de integración latinoamericano, contribuyó a que la iniciativa no fuera interpretada como un proyecto excluyente de los dos grandes países sudamericanos. A este respecto, las coincidencias manifestadas tempranamente en el encuentro que ambos presidentes mantuvieron con su par uruguayo pocos días después de la firma del Acta de Buenos Aires en relación con la futura incorporación de dicho país al acuerdo, despejaban cualquier tipo de dudas.


    Por su parte, y desde la órbita de los países desarrollados, el entendimiento entre las dos principales economías sudamericanas era percibido como un acontecimiento favorable al fortalecimiento de los incipientes procesos democráticos en la región, al tiempo que desde el campo de la economía y los negocios se lo visualizaba como un posible eje estabilizador del conjunto de las economías latinoamericanas.
    De todos modos y más allá de las declamaciones políticas, la sola posibilidad de que el proceso de acercamiento entre los dos grandes países sudamericanos pudiera devenir en algún momento en el germen de un eventual club de países deudores, o bien intentara transformarse en un grupo de presión para realizar planteos de tipo “revolucionarios”, motivaba el preferencial interés de EE.UU. por la marcha del proceso22. En este sentido, los respectivos presidentes señalaron en reiteradas oportunidades y en forma concluyente que si bien ambas naciones compartían estrategias básicas en relación con dicho tema, cada una actuaba dentro de su visión particular y con “sus propias tácticas” (declaraciones Alfonsín y Sarney a Clarín 18/7/87).

    Empresarios cautelosos

    Siete meses después de la reunión de Iguazú, y a pesar del escepticismo inicial, los Acuerdos de Buenos Aires daban inicio formal al proceso de integración.


    La histórica cultura mercadointernista de la mayor parte de los empresarios argentinos, los “malos recuerdos” de la apertura de fines de los años 70/principios de los 80, el persistente sentimiento de temor o hasta “síndrome de impotencia” respecto del comercio internacional en general - y del gigante brasileño en particular23- y el tradicional escepticismo empresarial respecto de los proyectos de tipo fundacional - como pretendía ser este -, eran razones suficientes para que una parte importante de los analistas, medios y formadores de opinión manifestaran sus reservas respecto de las ventajas y beneficios que pudieran derivarse del acuerdo con Brasil.
    La prudencia, la discreción y el bajo perfil habían sido tres de las bases fundamentales de la estrategia gubernamental durante el período de “concepción y gestación” de la iniciativa, con la convicción de que un eventual paso en falso o una poco feliz presentación del proyecto a una sociedad poco receptiva a ideas que pudieran “oler” a apertura comercial podía echar por la borda todo el proyecto.
    En ese sentido, el presidente de la UIA, Roberto Favelevic, en relación con los alcances y las eventuales consecuencias del acuerdo con el “temido” gigante industrial, se anticipaba a manifestar que “la UIA no desea ningún tipo de acuerdo donde se intenta vender productos agrícolas y comprar en el Brasil maquinarias de alto valor agregado”, y que en todo caso el gobierno argentino debería imponer en la negociación “el criterio de intercambiar productos con alto valor agregado por manufacturas, así como bienes primarios por granos y materias primas” (Clarín, 23/7/86), y que en todo caso, “luego de la negativa experiencia en materia de rebaja de aranceles, los industriales argentinos nos tornamos cautelosos” (La Nación, 30-7-86).
    Los principales medios periodísticos también hacían notar su desconfianza. En este sentido, dos días antes de la firma del Acta de Integración y de la primera tanda de protocolos, uno de los principales diarios de negocios de Buenos Aires destacaba en su tapa la “Resistencia empresaria existente en relación con los acuerdos con Brasil” (Ámbito Financiero, 24-7-86).
    Por su parte, la Confederación General del Trabajo de Argentina (CGT) también hacía públicos sus temores y su escepticismo respecto de los resultados que podrían esperarse del nuevo acuerdo para los trabajadores argentinos: “no basta con imitar servilmente modelos aplicables a otras realidades como las del Mercado Común Europeo sin tener en cuenta que en las naciones que lo integran el desempleo ha llegado a convertirse en un flagelo casi crónico que no remedian las economías complementarias y se transforma en motivo de constante inestabilidad social (La Nación, 30/07/86).
    De igual modo, comentando la intervención del presidente Sarney ante el Congreso argentino, el diputado justicialista Héctor Dalmau volvía a poner sobre la mesa el viejo mito de la confrontación geopolítica: “como hombre de Misiones, veo con preocupación este acuerdo con Brasil, un país que insiste en expandirse hacia el Oeste y hacia el Sur” (La Nación, 30-7-86).
    Por otra parte, existía tanto a nivel del gobierno como en el conjunto de la sociedad argentina la -correcta- percepción de que si bien la coyuntura macroeconómica y financiera de ambos países era relativamente similar, Brasil venía de recorrer casi dos décadas de elevado crecimiento y de fuertes inversiones en los sectores básicos de su economía, mientras que Argentina recién estaba tratando de salir de una larga década de estancamiento, desinversión y achicamiento de su capacidad productiva y tecnológica - tanto en términos absolutos como relativos- en las principales ramas de la actividad industrial.
    Los industriales brasileños tenían una percepción similar respecto de la desigual trayectoria reciente de ambas economías. En un almuerzo entre empresarios efectuado pocos días después de la firma del PICE, el Presidente de la Confederación Nacional de Industrias de Río de Janeiro (CNI) hacía referencia a dichas diferencias: ”lo que pasa es que nosotros tuvimos más suerte que ustedes. Nuestra industria pudo reequiparse bien en estos últimos años. ¿Distinto tipo de militares? Sí, los nuestros eran menos malos” (declaraciones de Albano Franco a Ámbito Financiero, 31/7/86).
    En este contexto y teniendo en cuenta no sólo los objetivos estratégicos del proceso sino también el timing político que necesariamente debía mantener para poder avanzar en el marco de las restricciones derivadas de la realidad política y económica de cada uno de los países, los negociadores argentinos fueron desde un primer momento fuertemente enfáticos respecto de la necesidad de diseñar un formato de negociación que incluyera mecanismos que minimizaran las posibilidades de que la integración deviniera un esquema de especialización tipo “Norte-Sur”, de muy difícil aceptabilidad por el conjunto de la sociedad argentina.).
    La percepción brasileña de esta problemática - concordante y solidaria con las inquietudes argentinas- facilitó fuertemente la posibilidad de alcanzar un acuerdo que fuera políticamente aceptable para ambas partes: “la diplomacia brasileña cree que los acuerdos sólo son duraderos y fructíferos en la medida en que exista una percepción clara del equilibrio para ambas partes. Sin esa sensación de equilibrio, resultado de cuidadosa y sopesada negociación, los acuerdos sólo son letra muerta o están predestinados a ser denunciados, y se constituyen así en focos permanentes de malestar y antagonismo” (Thomson Flores, 1987).
    En igual sentido, altas fuentes del gobierno brasileño manifestaban al diario La Nación unos días antes de la firma del Acta de Buenos Aires que como resultado del acuerdo “no se producirá lo que se teme en Argentina que uno de los países se especialice como exportador de productos agropecuarios y el otro como vendedor de productos industrializados. Nos damos cuenta de que ningún acuerdo puede conservar su validez si cualquiera de las partes se considera en desventaja. La historia internacional está llena de acuerdos de buenas intenciones que no resistieron esa prueba” (La Nación, 27/7/86).

    Preocupaciones brasileñas

    Desde el lado brasileño, si bien los temores respecto de los costos que podrían derivarse de un esquema de integración con Argentina eran lógicamente mucho menores, no por ello la “venta” interna del proyecto entre los empresarios aparecía como una tarea sencilla. Por un lado, porque la experiencia reciente indicaba que las mejores etapas de crecimiento del país (años 60 y 70) se habían dado a partir del dinamismo de su inmenso mercado interno en el marco de un esquema basado en un fuerte sesgo “anti-importador”. De este modo un sector no menor de la burocracia gubernamental y una parte importante del empresariado se manifestaban “doctrinariamente” refractarios a cualquier iniciativa que implicara la apertura de sus mercados a la competencia extranjera.


    Lógicamente, los sectores brasileños más vulnerables a la competencia argentina manifestaban sus dudas y prevenciones. En este sentido, funcionarios de la Junta de Trigo de dicho país cuestionaban públicamente el compromiso de comprar hasta dos millones de toneladas anuales de cereal argentino en los próximos años (Protocolo Nro. 2) en el argumento de que “la creciente producción brasileña y los acuerdos existentes con Canadá hacen innecesario ese volumen de importaciones” (La Nación, 31-7-86).
    En otro plano, la tradicional reticencia brasileña a otorgar concesiones comerciales importantes desde los tiempos de la ALALC-ALADI, la plétora de requisitos y trabas administrativas con que debían enfrentar los productos importados para ingresar a dicho mercado - que iban desde el no siempre transparente método de administración de los trámites aduaneros hasta el temido “Cajón de la Cacex24”- constituían potenciales barreras “invisibles” (que en muchos casos terminaban transformando a muchas operaciones comerciales en pleitos en el que parecía estar en juego el “futuro de la nación”), cuya remoción o neutralización no prometían ser tareas sencillas ni de resultados inmediatos, aun en el marco de impulsos políticos favorables.
    Dentro del gobierno brasileño, el “contrapeso” de las prácticas obstruccionistas generadas desde la CACEX (y en menor medida el Ministerio de Agricultura) provenía de la Comisión de Política Aduanera (CPA), referente por aquellos días de los sectores más aperturistas. Desde los inicios del proceso, los funcionarios de este organismo percibieron a la integración con Argentina como un primer paso en pos de la ampliación del mercado, para una economía muy poco acostumbrada a competir con productos provenientes de otros países. De este modo, los funcionarios de la CPA interpretaban al proceso de acercamiento con Argentina como un trampolín para impulsar en los hechos una reforma general de la “vieja” política comercial25 a efectos de reducir el grado de protección global de la industria brasileña, particularmente en los sectores más beneficiados por los “generosos” esquemas de promoción y subsidio implementados a lo largo de los años 60 y 70.

    Si bien algunos funcionarios de CACEX dejaron translucir en distintas oportunidades que “los únicos beneficiarios con la integración van a ser los argentinos”, el resultado concreto de las distintas rondas de encuentros fue el compromiso brasileño de retirar en forma inmediata todas las barreras arancelarias y paraarancelarias que incidían sobre el comercio de máquinas y herramientas (tal como lo prescribían la letra y el espíritu del Protocolo Nro. 1), sector en el cual las empresas argentinas mostraban mayores posibilidades para colocar sus productos en el mercado del país vecino.


    Pero en cualquier caso, tales dificultades - reales o potenciales- para el acceso al mercado brasileño contribuían en algún modo a incrementar el “escepticismo” argentino, profundizando así las dificultades derivadas de las cuestiones que tienen que ver con la competitividad de la economía (precios, tecnología, calidad de los productos, etc.). En este sentido, un artículo publicado a mediados de 1986 en uno de los principales diarios de negocios de la Argentina señalaba que de acuerdo con comentarios recogidos en medios empresariales existía la frustrante sensación de que “los productos argentinos que podrían ser competitivos en el mercado brasileño no podrán llegar a entrar por la multiplicidad de mecanismos que tiene arbitrado ese país para impedir el ingreso de importaciones” (Ámbito Financiero, 18/7/86)26.
    Posteriormente y ya hacia mediados de 1988, un nuevo reclamo argentino respecto de las trabas que sufrían las exportaciones argentinas a Brasil culminó en el compromiso del director de CACEX -Namir Salek- de “liberar en forma inmediata las guías de importación para los productos argentinos en el marco de los cupos establecidos oportunamente” y a “considerar con especial atención la oferta de productos argentinos en el caso de las compras gubernamentales brasileñas” (Clarín 21/7/88).
    Por último, subsistían tanto al nivel de la burocracia gubernamental como desde ciertos sectores de la economía, la prensa y los formadores de opinión, algunos recurrentes planteos acerca de la existencia de una suerte de complementariedad “natural”, a partir de la cual nuestro país podría proveer a Brasil de alimentos y recursos energéticos, a cambio de los cuales este país nos suministraría de las manufacturas generadas por la más poderosa y pujante industria paulista27. En igual sentido, el compromiso del gobierno brasileño de adquirir durante los años siguientes un importante volumen de trigo argentino (Protocolo Nro. 2) era interpretado por algunos analistas como una suerte de “confesión” acerca de las verdaderas características de un acuerdo bilateral que en el fondo no era - en la opinión de estos analistas- otra cosa que el intercambio de cereales argentinos por máquinas brasileñas (O Globo 2/7/86, Clarín 5/7/86 o El Economista 25/7/86).
    Pero más allá de cuestiones puntuales, la conjunción tanto desde el lado de Itamaraty como desde el Ministerio de Hacienda de todo un conjunto de funcionarios28 favorables a la idea de impulsar un mayor relacionamiento de la economía brasileña con el resto del mundo, sumada a la voluntad política de Sarney de favorecer decididamente el acercamiento político y comercial con Argentina, contribuyeron en gran medida a la paulatina reducción (o superación) de los obstáculos señalados29.

    Definiendo la estrategia

    Más allá de las inocultables diferencias de tamaño relativo y de desempeño reciente, la economía argentina y la brasileña llegaban a mediados de los años 80 en condiciones de ajustes recesivos, dificultades externas e inestabilidad monetaria más o menos generalizada. Ambas economías habían sido duramente golpeadas por el súbito racionamiento del financiamiento externo que siguió al estallido de la crisis en México en agosto de 1982, a partir de lo cual se vieron obligadas a orientar sus esfuerzos de política económica en pos del objetivo principal de maximizar el resultado de la balanza de divisas, dejando así para un futuro más propicio los esfuerzos tendientes a inducir o facilitar los necesarios procesos de modernización, ajuste y reconversión de sus estructuras productivas.


    Con independencia de que tanto la disminución de la actividad económica interna como la depreciación de las monedas inhibían en los hechos una parte importante de la demanda de bienes importados, el fuerte incremento de los aranceles, la imposición de sistemas de autorizaciones previas o licencias no automáticas, y la implementación de diferentes tipos de requisitos administrativos y financieros, contribuyeron a aislar aún más a ambas economías - que por cierto no se caracterizaban precisamente por un elevado nivel de apertura- respecto del resto del mundo.
    Pero en ese contexto, si los instrumentos de restricción comercial tenían indudable efectividad a fines de alcanzar el resultado financiero esperado (caída de importaciones y consiguiente mejora del resultado comercial), sus efectos sobre la asignación de los recursos en la economía doméstica, sobre el nivel de competencia en el mercado interno (y el bienestar de los consumidores) y sobre la posibilidad de lograr un incremento sostenible en el nivel de competitividad de las empresas que operaban en el país, eran indudablemente negativos. Por el contrario, las crecientes dificultades para proveerse de insumos, partes o bienes de capital importados obligaban a las empresas a incrementar su grado de integración vertical o a optar por proveedores locales menos eficientes, situación que, en el marco de una economía doméstica que venía de atravesar una larga etapa de aislamiento y desactualización tecnológica, tendían a perpetuar y profundizar los desajustes y deficiencias de la producción interna.
    Frente a estos inconvenientes, la caracterización de “sensible” para un producto transable había dejado de lado las consideraciones económico-productivas (como ser la posibilidad de que su ingreso al mercado local afectase a determinados sectores o empresas) para vincularse mucho más estrechamente a un simple criterio de “caja”. En otras palabras, al ampliar fuertemente el espectro de los productos sensibles (sujetos a diferentes tipos de restricciones para su importación), la política comercial se veía obligada a prescindir cada vez más de las consideraciones vinculadas con la eficiencia, la mejora en la productividad global de la economía o la modernización del aparato productivo, para apuntar hacia el objetivo primordial de la optimización del resultado del balance de divisas.
    En este escenario, la integración Argentina-Brasil aparecía como una alternativa políticamente conveniente y económicamente razonable frente al “espacio vacío” dejado por el estado en materia de implementación de políticas públicas (comerciales o industriales). En otras palabras, uno de los principales fundamentales del proceso era justamente el hecho de que debía ser entendido como un instrumento de política industrial y no como un canal a partir del cual alguno de los países pudiera pensar en mejorar (en forma directa e inmediata) sus cuentas externas a costa de su vecino.

    Así, y en el marco del compromiso de supresión preferencial de barreras no arancelarias para los sectores involucrados en la negociación, el declarado objetivo de mantener un equilibrio dinámico para el comercio de los productos involucrados en los mismos implicaba la compleja pero no menos necesaria tarea de estimar en forma previa el flujo de comercio que podría originarse, junto a los resultados esperados, a efectos de definir parámetros o mecanismos tendientes a evitar situaciones de desbalance mayor al que ambas economías podrían llegar a aceptar (Dudiuk, 1987).


    Independientemente de los beneficios netos que podrían derivarse de la futura evolución del proceso - tanto desde el terreno político como económico -, no escapaba a los estrategas de ambos lados que en el contexto de la compleja transición política por la que los dos países transitaban, las posibilidades de que la integración avanzara a buen ritmo y pudiera superar los obstáculos que inevitablemente irían surgiendo, dependería en buena medida de la “forma” en que fuera presentado a las respectivas sociedades y de cómo percibieran éstas la ecuación y la secuencia de los costos y beneficios esperables en el marco de un escenario macroeconómico regional que -objetivamente- no constituía per se el más propicio30.
    Es por ello que, conscientes de las diferencias existentes entre los esquemas de integración “teóricos” o de laboratorio y la realidad concreta, la prudencia y el realismo aparecían como dos de los condimentos centrales de la primera fase del proceso. Los arquitectos del proceso tendían a plantearse objetivos concretos, asequibles en un plazo relativamente corto y con efectos que por sus características, pudieran tener la capacidad de difundirse a lo “ancho” de cada una de las economías, a fines de crear una masa crítica (o cultura) de integración que permitiera que el proceso fuera ganando consenso hacia afuera (es decir, hacia el conjunto de la comunidad de los negocios y hacia el conjunto de las sociedades) e inercia propia hacia adentro.
    En este sentido, frente al temor respecto de eventuales daños para el aparato productivo nacional derivados del ingreso de productos provenientes del socio comercial, se estableció desde un principio la idea de que el proceso de integración debía ir avanzando a partir de proyectos integrados, selectivos y de diferentes velocidades. Se buscaba así avanzar hacia la complementación industrial y comercial adentro de cada una de las ramas productivas, tratando de minimizar los efectos destructivos sobre alguna de las dos economías e induciendo la especialización de cada una de ellas en determinados nichos o líneas de producción pero dentro de la misma rama de actividad. De este modo, se apuntaba no sólo hacia la mejora en la performance productiva de cada una de ellas (a partir de la complementación intraregional y el aprovechamiento de economías de escala) sino que también se intentaba que en el marco de las fuertes restricciones existentes en materia financiera, el comercio bilateral se ajustara en forma expansiva.
    En un plano más general, se asumía que si veinticinco años antes los sectores productores de insumos básicos habían sido de algún modo la piedra fundamental del proceso de integración europea, los cambios acaecidos en el patrón de funcionamiento de la economía y el comercio mundial, sumado a las características particulares de la estructura económica con que Argentina y Brasil llegaban a la “aventura” de la integración, el sector productor de bienes de capital exhibía un conjunto de características y especificidades propias que lo hacían aparecer a priori como el más apto para transformarse en el leading case o experiencia piloto capaz de dar el puntapié inicial a esta compleja empresa31.
    Por un lado, porque era un sector fuertemente dinámico en la producción y el comercio mundiales, con perspectivas ciertas de seguir siéndolo a lo largo de la década siguiente. Por otro, porque en el marco del anhelado objetivo de recuperación y modernización de la capacidad productiva de ambos países, cabría esperar potenciales impactos de demostración, difusión y de efecto multiplicador sobre el conjunto del tejido productivo. Otros elementos favorables eran su relativa intensidad en la utilización de mano de obra calificada, su predominante conformación por parte de empresas pequeñas y medianas, y su capacidad real y potencial para generar e incorporar avances tecnológicos. Finalmente, el relativamente bajo peso de dichos sectores en el PBI y en el comercio exterior de ambos países generaba mayores posibilidades de acción, ya que los costos derivados de un eventual fracaso aparecían como macroeconómicamente limitados, al tiempo que la existencia de un importante nivel de capacidad ociosa sectorial en ambos países hacía posible pensar en incrementos más o menos rápidos en la producción, sin que ello deviniera en presiones inflacionarias adicionales a las “normalmente” existentes.
    Pero, más allá de ello, coexistían otros tres elementos decisivos para dicha elección. El primero era que luego del fracasado intento aperturista de Martínez de Hoz y teniendo en cuenta tanto las restricciones derivadas del complejo escenario de la macroeconomía como las dificultades existentes en el proceso de consolidación del sistema democrático, una idea “provocativa” - pero indudablemente no prioritaria- como era la de la integración con Brasil, sólo podría tener posibilidades de éxito en tanto y en cuanto ganara consenso en el campo de la economía y los negocios32. En este marco, un esquema de integración del tipo de “libro de texto”, basado en la especialización de cada uno de los países en función de sus ventajas comparativas, no aparecía como una alternativa aceptable para el conjunto de la sociedad argentina, en la que más allá del retroceso evidenciado por el sector manufacturero a lo largo de la década previa, seguía existiendo - tanto al nivel de la clase política y empresarial como de la opinión pública- una fuerte “preferencia por la industrialización”. Para un gobierno que llegaba con el preciso mandato de revertir los desatinos generados por los gobiernos anteriores en el terreno de la economía, un esquema de integración que se basara en la especialización de Argentina y Brasil en función del patrón comercial vigente no aparecía como una alternativa razonable.
    Por otra parte, a la luz de las características específicas de la función de producción promedio del sector (fuerte variedad de productos y existencia de numerosos subsectores con posibilidades de producción eficiente en series más cortas), la producción Argentina aparecía con menores desventajas relativas - derivadas del menor tamaño de su mercado y del menor desarrollo de dicha industria - que en sectores “tradicionales” de la industria como la siderurgia, la metalmecánica o el complejo automotriz33.
    De este modo, y más allá de la relevancia cuantitativa de las negociaciones sobre el trigo, quedaba bien en claro que el eje dinámico del programa de integración entre ambos países debía ser el sector industrial. En ese sentido, no resultaba casual la elección del sector de los bienes de capital (“la niña mimada del acuerdo”, Jorge Campbell, La Nación, 20/7/86) para encabezar el proceso, al tiempo que sectores más tradicionales y más emparentados con el viejo esquema de las ventajas comparativas estáticas (que de algún modo daban lugar a comentarios en el sentido de que “para comprarnos trigo y vendernos bienes de capital, los brasileños no necesitan ningún tratado”, Enrique Alonso, Clarín, 5/7/86) aparecieran en posiciones menos rutilantes dentro del esquema de los protocolos.

    El mero hecho de que ambos países fueran deficitarios frente al resto del mundo en el sector de bienes de capital implicaba en los hechos que el incremento en los intercambios intrazona implicaría en cualquier caso ahorros netos de divisas para el conjunto de la región. De igual modo, la relativamente baja participación del país vecino en la provisión de maquinaria y equipo y máquinas-herramienta (hacia 1986 las importaciones argentinas totales de este tipo de bienes alcanzaban a los U$S 1.450 millones, de los cuales sólo U$S 150 millones eran provistos por Brasil) sumado a la importante demanda potencial que cabría esperar del inicial éxito que el Plan Austral había logrado en materia de estabilización, abría grandes oportunidades para incrementar fuertemente los intercambios en un corto tiempo.


    Por su parte, las compras brasileñas anuales de dichos productos desde el mundo superaban los U$S 3.000 millones (siendo las colocaciones argentinas de solo U$S 50 millones) situación que también abría buenas posibilidades para sustituir en un plazo más o menos corto parte de las importaciones provenientes de terceros países - que debían ser pagadas en divisas- por productos originarios del país vecino: “existe consenso en que debemos concentrar nuestros primeros esfuerzos en lograr una rápida expansión de nuestro comercio. Al respecto, la sustitución de importaciones extraregionales, más explícitamente el desvío de fuera de la región hacia la región, dentro de márgenes que no alteren una necesaria racionalidad económica, parece un camino viable” (Roberto Lavagna ante la ALADI, Montevideo, 7/5/86).
    De esta manera, ambos países (pero particularmente Argentina por su déficit comercial bilateral en el sector) tenían mayores incentivos para importar bienes de capital debido a que ello implicaba - en virtud de la exigencia de intercambio compensado- una demanda adicional para las exportaciones del sector. Por otra parte, la limitación al 20% de la participación de los insumos importados en los bienes de capital a ser intercambiados en el marco del protocolo (o lo que es lo mismo, el elevado nivel del 80% de integración local) aseguraba la maximización del efecto multiplicador sobre el resto del sistema productivo de cada uno de los países
    A partir de la firma de este protocolo (vigente desde enero de 1987), los productos incluidos en la lista bilateralmente acordada - que inicialmente eran 22434- pasarían a gozar de arancel cero side-side35, al tiempo que ambos países se comprometían a eliminar todo tipo de restricciones o trabas no arancelarias a sus intercambios. Como el objetivo del programa era justamente que los proyectos integrados generaran más o menos rápidamente un efecto demostración sobre el resto de los sectores, la alternativa de “arancel cero directo” fue preferida a un cronograma de tarifas decrecientes para una gama más amplia de productos o subsectores.
    A partir de ello, cada uno de los países se abocó a la ardua tarea del armado de listas positivas, en las que obviamente predominaban los productos potencialmente exportables. En este sentido, tanto el perfil de las listas como el resultado posterior de las diferentes rondas de negociación estuvo influido por la participación de los diferentes fabricantes nacionales y por la aceptación final o rechazo de las propuestas de cada socio.


    El difícil armado de las listas

    A este respecto, el gobierno argentino tuvo que adoptar un papel muy “activo” en la etapa previa a la negociación, a efectos de explicar a los productores nacionales las diferencias entre el actual esquema y la apertura unilateral implementada a fines de la década anterior. Por el contrario, en el caso de Brasil la situación interna era más simple, al punto que fue el gobierno el que elaboró la lista por su cuenta, realizando sólo algunas consultas marginales al sector privado (Bisang y Kosacoff, 1987).


    Basándose en estas condiciones, se fue armando una lista a partir de las presentaciones y sugerencias realizadas por las cámaras sectoriales (particularmente la Asociación de Industriales Metalúrgicos de la República Argentina, ADIMRA) y firmas individuales. En los casos en los que no pudo alcanzarse el consenso entre dos o más fabricantes de un mismo ítem y teniendo en cuenta la inexistencia de antecedentes específicos a efectos de efectuar una evaluación técnica acerca de la situación competitiva de los diferentes productos, se prefirió evitar situaciones conflictivas y dejarlos preventivamente fuera de la lista (Chudnovsky, 1987).
    El resultado lógico fue que, más allá del declamado objetivo de alentar la reestructuración y la especialización intraindustrial, las listas oportunamente acordadas solamente permitieron potenciar el comercio de las líneas de productos en los que cada uno de los países se había especializado anteriormente, sin por ello afectar a los subsectores o ramas más reticentes a la apertura del mercado. Si bien este no era el mejor de los escenarios posibles, no dejaba de ser un razonable punto de partida para un complejo proceso.
    A partir de este esquema general, la oferta brasileña era mucho más amplia que la argentina, que no sólo resultaba cuantitativamente más reducida sino que también era mucho más específica y limitada. De este modo, la lista inicial acordada tendía a asimilarse mucho más a la propuesta argentina que a la brasileña, mientras que las posteriores ampliaciones se fueron tornando cada vez más complejas, resultado tanto del agotamiento progresivo de los productos y subsectores en los cuales no existían conflictos de intereses entre los empresarios de ambos países.
    De igual modo, la resistencia brasileña a aceptar la inclusión de equipos y maquinaria con componentes o comandos electrónicos o con control numérico (por su incompatibilidad con la política de reserva de mercado que dicho país tenía en vigencia para el sector informático), sumado a la creciente influencia que el sector privado fue alcanzando en la negociación producto por producto, también contribuyeron a complicar aún más el avance de las negociaciones (Porta y Fontanalls, 1989).
    Pero más allá de escepticismos y conjeturas, la Feria Industrial "Argentina 87" realizada a principios de 1987 en el Parque Anhembi de la capital paulista - primera exposición comercial de productos industriales argentinos que se realizaba en dicho país en toda la historia36- arrojó resultados que contribuyeron a despertar el entusiasmo - y hasta la misma “autoestima” - de un grupo importante de empresarios argentinos. Los U$S 80 millones de operaciones de ventas pactadas durante el transcurso de la misma (cifra que representaba el 25% de las colocaciones de manufacturas argentinas en el mercado brasileño en un año), sumada a la favorable repercusión que el evento alcanzó entre funcionarios y empresarios de ambos países, significó un importante salto cualitativo en la marcha del proceso, contribuyendo de algún modo a romper - si bien incipientemente- con el viejo mito del “con Brasil no podemos”. Por primera vez en mucho tiempo los empresarios argentinos se veían obligados a hacer referencia a la imposibilidad de efectuar más operaciones por insuficiencia de oferta.
    De igual modo, ADIMRA, la Asociación Brasileña de Industria de Máquinas y el Sindicato Interestadual de Empresarios de la Industria de Máquinas de Brasil anunciaban conjuntamente que elevarían un documento con diferentes peticiones a ambos gobiernos, prometiendo reunirse cada seis meses para tratar los problemas comunes que fueran surgiendo a lo largo de la marcha del proceso, situación que contribuía fuertemente al anhelado objetivo de avanzar en la creación de contactos entre privados a efectos de favorecer la identificación de nuevas oportunidades comerciales y/o dificultades en la administración del protocolo.
    El Protocolo de Trigo (Nro. 2) fijaba compromisos anuales de compra de dicho producto por parte de Brasil, determinando también cuestiones de tipo técnico (cálculo de precios, puertos y plazos de embarque, etc.). Si bien este acuerdo no hacía más que dar apoyatura institucional a un flujo comercial preexistente37, por un lado contribuía a minimizar los efectos del siempre vigente fantasma de la compra de trigo subsidiado a terceros países (tales los casos de Francia o Canadá) por parte de Brasil - estableciendo una cláusula de preferencia a partir de la cual Argentina preferiría a Brasil a la hora de vender y Brasil preferiría a Argentina a la hora de comprar- y, por otro, implicaba tanto el compromiso argentino de abastecer a Brasil más allá de la coyuntura macroeconómica como una especie de “instrumento gatillo” capaz de corregir ocasionales desequilibrios de la balanza comercial bilateral, en caso de que las urgencias de alguno de los países o bien los resultados del proceso de desgravación arancelaria, lo hicieran necesario38.
    Junto a los dos protocolos mencionados se firmó otro (Nro. 3) referido a la Complementación del Abastecimiento Alimenticio, que definía un conjunto limitado de frutas, hortalizas y lácteos pasibles de ser mutuamente provistos ante eventuales déficits de producción o incrementos desmedidos de los precios internos. En otras palabras, el objetivo central del mismo no era la apertura del sector ni el armado de listas comunes, sino que más bien aludía taxativamente a eventuales necesidades derivadas de situaciones de emergencia o de estabilización de precios.
    Por su parte, el Protocolo Nro. 4 (Expansión del Comercio, incorporado luego a la normativa ALADI como Acuerdo de Alcance Parcial Nro. 1) profundizaba las concesiones arancelarias que se habían otorgado los dos países en el marco de dicho acuerdo, generando una cláusula gatillo (consistente en la profundización asimétrica de las preferencias en favor del país deficitario) a ser puesta en práctica cuando el desequilibrio superara el 8% del comercio global (que entró en vigencia en 1987 y 1988 en favor de Argentina y en 1990 en favor de Brasil) a efectos de estimular la exportación de productos originarios del país deficitario.
    Pero más allá de las promesas y el entusiasmo inicial, los restantes protocolos chocaron con numerosas dificultades en su instrumentación y tuvieron en esta etapa muy escasa relevancia comercial. El de siderurgia tenía un alcance sumamente limitado (los principales productos estaban fuera del acuerdo), al tiempo que el de la industria automotriz (que debía haber entrado en vigencia a principios de 1989 pero que se fue postergando reiteradamente por falta de acuerdo en algunos puntos de la “letra chica” hasta 1991) nunca llegó a funcionar plenamente. El Protocolo de Cooperación Alimentaria fue luego parcialmente absorbido por el AAP Nro. 1, y el correspondiente a los sectores químico y petroquímico nunca se pudo firmar.
    Finalmente, el Protocolo de la Industria Alimenticia (Nro. 22, de obvio interés para Argentina) recién pudo cerrarse a mediados de 1988, luego de dos años de arduas negociaciones entre ambos gobiernos y las respectivas cámaras empresariales a efectos de definir el universo de productos involucrados. Dos elementos en principio ajenos a las especificidades del sector contribuyeron finalmente a forzar el cierre del acuerdo en la fecha señalada. El primero fue la puesta en marcha por parte del gobierno brasileño de un programa general de reforma de la vieja política arancelaria, tendiente a impulsar - si bien muy gradualmente- una mayor apertura de la economía. El otro fue el acuerdo político asumido por el gobierno brasileño, en el sentido de contribuir a la reducción del déficit comercial que Argentina venía evidenciando en el intercambio bilateral desde los inicios del programa de integración. De este modo, la inicial demanda de dicho país por incluir una cláusula de equilibrio dinámico del comercio -al estilo de la correspondiente al protocolo de bienes de capital- quedó finalmente fuera del texto (Porta, 1991).
    Paralelamente, el protocolo también establecía la meta - no taxativa pero sí deseable- de ir incorporando gradualmente y en un plazo no mayor a los cuatro años desde su entrada en vigencia el 50% de los ítems arancelarios incluidos en el universo de productos del sector. Pero, en cualquier caso, el acuerdo también incorporaba la posibilidad de que alguna de las partes estableciera restricciones cuantitativas para el comercio bilateral de los productos incluidos en la lista común, elemento éste que sería utilizado en varias ocasiones por la parte brasileña - ya incluso en ocasión de la entrada en vigencia de la primera lista, en noviembre de 1988- a efectos de evitar incrementos “desmedidos” de las colocaciones argentinas de ciertos productos del sector. Si bien el texto hacía explícita mención al objetivo de ir eliminando o bien incrementando progresivamente las cuotas tarifarias, tampoco se establecían plazos ni pautas específicas a tal efecto.
    Por último, cuestiones jurídicas39 y formales trabaron sine die la puesta en práctica del Fondo de Inversiones para el sector de bienes de capital y del Protocolo de Empresas Binacionales, al tiempo que la persistente y crítica coyuntura macroeconómica nunca generó el “ambiente” necesario para el avance del proyecto de moneda única (gaucho), cuyo único valor, finalmente, fue ser un antecedente histórico de una de las discusiones mas profundas que tendría el futuro MERCOSUR diez años después.


    Primeros resultados positivos

    Una vez cumplida la condición necesaria de buscar un comercio equilibrado, era también manifiesto que sobre la base de la idea del “ajuste positivo” ambos países debían esforzarse por hallar una solución a la notoria tendencia al estancamiento que desde hacía ya un lustro mostraban los flujos de comercio bilateral. El intercambio de bienes entre Argentina y Brasil se ubicaba a mediados de los años 80 entre los U$S 1.100 millones y los U$S 1.300 millones anuales, cifras que resultaban entre un 20 y un 30% inferiores a las correspondientes a los primeros años de la década. Y lo que aún era más grave, las ventas argentinas a dicho mercado se movían en un rango de entre los U$S 400 millones y U$S 600 millones, cuando en el bienio 1979/80 habían superado los U$S 800 millones. De este modo, todavía en un contexto de recesión y fuerte inestabilidad monetaria y cambiaría en Argentina, el balance del intercambio bilateral resultaba persistentemente favorable a Brasil, situación que tendía a exacerbar aún más el sentimiento de “inferioridad” existente en Argentina respecto de la economía vecina.


    Por el lado de la composición del comercio, Las manufacturas representaban - al igual que una década atrás- un tercio de las ventas argentinas al Brasil, al tiempo que las compras los productos industriales habían saltado de un 30% a principios de los años 70 a un 60%/70% a mediados de los 80. Por otra parte, algunos de los más tradicionales productos de exportación argentina al mercado del país vecino se veían frecuentemente amenazados por la competencia de productos subsidiados provenientes de países desarrollados, fluctuaciones de precios, restricciones internas, etc.
    En definitiva, no sólo Brasil mantenía una balanza bilateral estructuralmente favorable, sino que por otra parte el patrón de especialización tendía a reflejar el asimétrico comportamiento de ambas economías a lo largo del último decenio. De este modo, urgida la economía argentina de mejorar sus cuentas comerciales con el resto del mundo e imposibilitada de incrementar sus colocaciones en el país vecino, sólo parecían existir dos caminos posibles: el equilibrio “hacia abajo” (es decir, la imposición de nuevas barreras a las importaciones) o bien procurar ajustar expansivamente los intercambios en el marco de algún mecanismo que garantizara un resultado que - en el peor de los casos- no implicara incrementos en el déficit.
    Más allá de que el comercio de bienes de capital no aparecía como un sector con posibilidades ciertas de generar flujos de intercambio relevantes en el corto plazo, la inclusión dentro del acuerdo de un compromiso brasileño de mantener determinado nivel mínimo de compras de trigo argentino (Protocolo Nro. 2) contribuía a “sostener” el acuerdo, generando así un mecanismo que contribuiría a aventar la posibilidad de un ajuste contractivo del comercio bilateral por parte de la Argentina.
    A partir de la vigencia del Protocolo de Bienes de Capital, las ventas argentinas de estos productos hacia Brasil (tanto de los productos incluidos en la lista común como los no incluidos) se incrementaron fuertemente, explicándose la totalidad de dicho aumento por las exportaciones de bienes correspondientes a la lista común. En el caso brasileño, el impacto relativo era mucho menor (sólo el 50% del incremento de las ventas hacia Argentina se explicaba por los bienes elegibles dentro del Protocolo), si bien los valores absolutos eran significativos. En consecuencia, el déficit comercial bilateral del sector ser redujo considerablemente, pasando a explicarse exclusivamente por el desbalance existente en el segmento de los productos no negociados (Porta y Fontanalls, 1989).
    Así fue que entre 1986 y 1990 el comercio de los productos sujetos a los alcances del Protocolo Nro. 1 pasó de U$S 16.7 millones a U$S 95.5 millones, cifra que si por un lado significaba una espectacular tasa de incremento del 472% y un fuerte impulso para el sector y las empresas involucradas, tenía ciertos efectos macroeconómicos y/o de “arrastre” sobre el resto de la economía por demás limitados. Pero más allá de los números, los resultados cualitativos del proceso mostraban nítidos beneficios para el lado argentino en términos de la diversificación de la oferta exportable. Si entre 1985 y 1988 el número de rubros de bienes de capital exportados de Brasil hacia Argentina se mantuvo constante en el orden de los 180, en el caso de las exportaciones argentinas estos pasaron de sólo 43 en 1985 a 141 en 1987 (Baumann, 1989).
    Si bien el acuerdo sobre comercio de trigo no hacía más que institucionalizar una relación comercial preexistente, los conflictos y diferendos no brillaron por su ausencia puesto que su cumplimiento enfrentó diferentes tipos de trabas y dificultades. En algunos casos, Argentina tuvo inconvenientes en cumplir los compromisos de abastecimiento por problemas de oferta y, como consecuencia de la acuciante necesidad de divisas, prefirió venderle a terceros países (tal el caso de Irán en 1989). En otros, Brasil realizó ocasionales compras a países subsidiantes (EE.UU. y Canadá) o, debido al crecimiento de la producción triguera en la zona sur, se generaron ciertas dificultades para el ingreso de cereales argentinos.
    En cualquier caso, los resultados globales fueron sumamente auspiciosos, pasando de valores inferiores a los U$S 100 millones anuales en la primera mitad de la década a U$S 150 millones en 1989 y U$S 270 millones para 1990 y 1991. De este modo, el mercado brasileño pasó de representar menos del 10% de las ventas de cereales a principios de los años 80, a superar el 25% hacia el final de la década.
    En lo que hace al Protocolo Nro. 4, hacia fines de 1989 había casi 4.000 ítems sujetos a preferencias comerciales, de los cuales 1.760 eran concesiones argentinas y 2.100 brasileñas. Es sumamente interesante señalar a este respecto que de los U$S 700 millones que Argentina exportó por todo concepto a Brasil, sólo U$S 50 millones correspondían al régimen de nación más favorecida, mientras que casi U$S 600 millones se efectivizaban en el marco del AAP Nro. 1
    En relación con el Protocolo Nro. 22 (Industria Alimenticia), las ventas argentinas de dichos productos se incrementaron fuertemente a lo largo del primer año de vigencia del nuevo sistema - pasando así de U$S 47 millones en 1988 a U$S 167 millones al año siguiente, con un saldo de U$S 156 millones en favor de Argentina -.
    Pero, más allá de los números, en términos generales el sistema de protocolos permitió revertir las tendencias que a lo largo de los años precedentes habían caracterizado los intercambios bilaterales. Si bien no escapa al presente análisis el hecho de que la evolución de los flujos de comercio fue el resultado de la interacción de un conjunto de factores (particularmente el tipo de cambio bilateral, el nivel de actividad en cada uno de los países y los cambios en la política comercial de cada uno de ellos), entre los cuales la existencia de preferencias arancelarias es sólo uno de ellos, lo real y concreto es que entre 1985 y 1988 el intercambio bilateral total creció más de un 40% - llegando así a superar en ese último año el techo de los U$S 1.600 millones -, al tiempo que los valores correspondientes a 1990 casi duplicaban los de un quinquenio atrás, rompiendo así con seis años de comportamiento oscilante - cuando no declinante -. De igual modo, a partir de 1988 - por primera vez en la historia- Brasil había desplazado a EE.UU. como principal proveedor de productos a Argentina40.
    Por el lado de la composición del comercio, los resultados eran también alentadores para Argentina. Mientras que hacia la primera mitad de la década las manufacturas no superaban la tercera parte de las colocaciones argentinas en el mercado regional, desde 1987 el share se aproximaba a un inédito 50%. De este modo, Brasil se había convertido en el mercado más importante para Argentina no sólo en materia de exportaciones de manufacturas sino también de algunos bienes agropecuarios no tradicionales.

    Avances y Realidades
    Más allá del entusiasmo generado en los medios gubernamentales de ambos países a partir de la firma de la primera tanda de doce protocolos en julio de 1986, el desafío de la integración, aún limitado en lo concreto a unos pocos sectores y a la existencia de mecanismos correctores de eventuales desequilibrios o desfasajes, aparecía como una empresa de elevada complejidad - y de inciertos resultados- tanto por el lado de la administración de los instrumentos comerciales, financieros, etc.41, establecidos como por el impredecible papel que en relación con la evolución del proceso podrían jugar los “ruidos macroeconómicos” o las urgencias de la coyuntura comercial de cada uno de los países.
    En igual sentido, si bien una parte del sector privado había comenzado a dejar de lado - aunque muy tímidamente- su inicial postura de prevención y desconfianza, la necesidad de ir avanzando paulatinamente en el cumplimiento de los cronogramas pautados en cuanto a la ampliación de las listas de productos o subramas sujetas al libre comercio regional y - paralelamente a ello- la futura incorporación al régimen de protocolos de sectores con problemáticas bilaterales mucho más complejas que las correspondientes a los bienes de capital o los alimentos, abrían fuertes signos de pregunta en el horizonte.
    Si más allá de su baja significación macroeconómica el sector de bienes de capital había aparecido como el eje a partir del cual el proceso podría ir tomando cuerpo y ganando consenso durante la etapa inicial, también coexistían numerosas barreras y limitantes derivados de la propia lógica microeconómica del sector. En otras palabras, el enfoque más innovador del proceso, que consistía en avanzar gradualmente en proyectos integrados a partir de bienes finales, generaba como contraparte serias dificultades a futuro derivadas de las diferencias en las estructuras de costos internos de cada una de las economías.
    A este respecto, la cuestión de los tipos de cambio bilaterales también ocupaba un lugar en la agenda del debate económico. Un trabajo publicado en abril de 1986 en la Revista Estudios de la Fundación Mediterránea por el economista Domingo Cavallo señalaba que “desde 1983 Brasil empezó a devaluar su moneda más rápidamente que Argentina” y que como consecuencia de ello “durante el segundo semestre de 1985 Brasil había suministrado a sus exportadores mayores incentivos que los prevalecientes en los períodos anteriores” y que para neutralizar dicha asimetría “el austral debería haberse devaluado en términos reales aproximadamente un 30% más de lo que se devaluó” (La Nación, 31-7-86).
    De igual modo, comenzaba a resultar evidente que la equiparación o neutralización de tales asimetrías sería una tarea de muy elevada complejidad42 (e inabordable en el corto plazo), que no podría acometerse dentro de los marcos del Protocolo de Bienes de Capital. Por el contrario, debería formar parte de un proceso que involucrara fundamentalmente al resto de los sectores ubicados en las etapas anteriores de la cadena productiva (particularmente a la siderurgia), al tiempo que debería tener también en consideración los efectos derivados de las asimetrías regulatorias y los regímenes especiales vigentes en cada uno de los países. Por otra parte, la fuerte elasticidad de la demanda de dichos bienes respecto de los vaivenes del ciclo económico nacional, en el marco de importantes - y en muchos casos impredecibles- alteraciones en el tipo de cambio real bilateral, incrementaban fuertemente la posibilidad de que factores exógenos al programa (como ser las variables macroeconómicas) pudieran eventualmente conducir a resultados diferentes de los esperados o los deseados.
    En definitiva, más allá del optimismo a que daban lugar los primeros resultados en materia de expansión cualitativa y cuantitativa de las corrientes comerciales, la suma de los obstáculos derivados de la compleja coyuntura económica por la que atravesaban ambos países (y particularmente de la gran variabilidad y volatilidad de los tipos de cambio), de las limitaciones implícitas en la mecánica o de la lógica de los mismos se fue traduciendo rápidamente en serias dificultades para ampliar significativamente el universo de productos o sectores alcanzados por el acuerdo de integración.
    De todos modos, aún en el marco de la de las crecientes dificultades que el equipo económico argentino afrontaba en el plano económico-monetario y de la cada vez más frecuente sucesión de “nuevos” paquetes o fases del Plan Austral, una primera evaluación de los resultados globales de la integración con Brasil era cómodamente ubicable en la “columna del haber” de la administración radical: “Cada vez que se anuncia un plan económico de corto plazo, el idioma se llena de cambios estructurales, reforma estructural, etc. (...) La reiteración permanente del término no hace más que poner en evidencia lo poco que se ha avanzado en serio en esa dirección. La integración con Brasil, en cambio, aparece como el avance más cierto y más firme tanto en términos políticos, económicos y hasta culturales de modificación logrado en estos cuatro años de gobierno democrático” (Jorge Campbell, Ámbito Financiero, 26-10-87).

    Fuga hacia adelante
    Si en el plano de la economía y el comercio los resultados del proceso de integración aparecían como razonablemente positivos, las coincidencias entre ambos gobiernos en materia de política regional e internacional habían crecido a una velocidad mucho mayor. Como un significativo símbolo del nuevo e inédito clima generado entre ambos países en el plano de la cooperación científico-militar - tradicional fuente de discordias, recelos y tensiones regionales- es interesante señalar que en ocasión de su visita a la planta nuclear argentina ubicada en Pilcaniyeu (Río Negro) en julio de 1987, el Presidente Sarney manifestaba que “es la primera vez en el mundo que viene un jefe de Estado, convidado por otro Jefe de Estado, a visitar una usina de enriquecimiento de uranio, que por su naturaleza es una instalación secreta. Este gesto demuestra el nivel de las relaciones existentes entre Brasil y Argentina y la visión de construir el futuro del Presidente Alfonsín” (Declaraciones de José Sarney a Clarín, 18/7/87).

    Al año siguiente, y en un nuevo gesto demostrativo del espíritu de confraternidad que animaba a ambos países, Sarney invitaba especialmente al presidente argentino a participar de la inauguración del centro del programa brasileño de desarrollo nuclear ubicado en Aramar-Ipero.


    Por su parte, tanto el escenario de la economía internacional como el interno a cada uno de los países presentaba importantes diferencias con el imperante al momento de la firma del Acta de Iguazú. Por un lado, EE.UU. y Canadá ya estaban listos para poner en marcha a principios del año entrante su acuerdo bilateral de libre comercio, mientras que la CEE iba dejando atrás la etapa de la “euroesclerosis” para avanzar decididamente hacia el mercado único con el Proyecto Europa 1992. Además, nuevas generaciones de “tigres y dragones” iban surgiendo al calor del dinamismo de la economía japonesa, al tiempo que inéditos vientos de cambio hacia sistemas más abiertos y menos rígidos ya soplaban con fuerza en varios de los países de Europa del Este. En este marco, la idea (y la realidad) de que América Latina estaba quedando fuera del área de interés económico y comercial de los principales países desarrollados, “quitaba el sueño” a los principales estrategas de la región.
    Por el lado interno, tanto Argentina como Brasil se preparaban para el primer recambio presidencial democrático en décadas, no obstante lo cual la pérdida de popularidad y credibilidad de los respectivos mandatarios era un dato crecientemente relevante. Desde el punto de vista económico, estaban poniendo en marcha incipientes programas tendientes a una mayor transparencia en sus regímenes de comercio exterior, al tiempo que la posibilidad que un par de años antes algunos grupos de analistas habían esbozado acerca de la creación de un eventual club de deudores u otro foro regional tendiente a exigir un replanteo de la postura norteamericana sobre el tema, parecía haberse alejado definitivamente.
    En este escenario, aprovechando que el camino recorrido había contribuido fuertemente a construir un inédito clima de confianza y cooperación entre funcionarios, técnicos, empresarios e intelectuales de ambos países, y con el objetivo de generar un instrumento que hiciera las veces de lock in de los acuerdos y protocolos firmados entre 1985 y 198843 y de ofrecer una respuesta a las limitaciones estructurales que se derivaban de los mecanismos originalmente establecidos en los mismos, en abril de 1988 - y en ocasión de un encuentro presidencial realizado en Brasilia- ambos mandatarios decidían instruir a sus respectivos Cancilleres para negociar en el transcurso de los meses siguientes la “letra chica” de un nuevo paso adelante en el camino de la integración. Así, y en base a estos preceptos, en noviembre de ese mismo año Alfonsín y Sarney firmaban en Buenos Aires el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa de Brasil44.
    Las negociaciones, que se habían basado en una estrategia de “exploración y experimentación” - sobre la base de iniciativas puntuales, específicas y sin plazos concretos de generalización- a partir de los sectores o productos en los cuales el entendimiento entre las partes aparecía como una tarea relativamente “sencilla”, daban con el nuevo Tratado un drástico cambio de enfoque y un salto cualitativo en la marcha del proceso de integración iniciado tres años antes.
    Si bien se seguía haciendo referencia a los originales criterios de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría “para permitir la adaptación progresiva de los habitantes y las empresas de cada Estado Parte a las nuevas condiciones de competencia y de legislación económica”, se planteaba ya claramente el objetivo de establecer gradualmente un espacio económico común “basado en la reciprocidad y el equilibrio de las ventajas”. De este modo, el documento preveía dos etapas: la primera orientada a “la remoción de todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios en un plazo máximo de diez años”, para pasar luego a una segunda etapa en la cual se buscaría la “armonización de las demás políticas necesarias para la conformación de un mercado común” a través de acuerdos específicos y protocolos adicionales al AAP Nro. 1.
    Dentro de este esquema, algunos de los viejos protocolos fueron incorporados como anexos del Acuerdo de Complementación Económica, de forma que en algunos casos pudieran ser útiles al objetivo general de “lograr en un plazo menor que todos los productos de sus universos sean incluidos en la lista común con arancel cero y sin barreras para arancelarias”. Paralelamente, se establecía explícitamente que la solicitud de asociación por parte de algún otro estado miembro de la ALADI podría ser examinada por ambos países después de los cinco años de la vigencia del tratado en cuestión.45
    En el caso de Uruguay - cuyo presidente participaba del encuentro entre los mandatarios de Argentina y Brasil al día siguiente de la firma del Tratado- se establecía explícitamente en un documento tripartito la voluntad de avanzar hacia “la asociación de Uruguay al Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo suscrito en esta oportunidad entre Argentina y Brasil, en el momento y bajo las circunstancias que se consideren convenientes”.
    En cualquier caso, el lanzamiento de esta nueva fase se efectuaba en el marco de una coyuntura por demás compleja46, teniendo en cuenta no sólo que ambos presidentes - y sus respectivos partidos- detentaban ahora un capital político y de credibilidad interna y externa incomparablemente inferior al correspondiente a la primera fase del programa de integración47, sino que por otra parte los tiempos “dorados” de los planes Austral y Cruzado ya eran un “tema del pasado” y las principales variables macroeconómicas estaban comenzando a descontrolarse, de forma tal que ambos países se habían visto obligados a adoptar algunas medidas comerciales restrictivas que comenzaban a generar cortocircuitos en la relación bilateral.
    Además, si durante el período 1985/6 el tema de la renegociación de la deuda externa aparecía como un elemento de cohesión interna y de “suma de fuerzas” a efectos de presentar un frente común más o menos unificado en relación con la banca acreedora y a los organismos financieros internacionales, la situación hacia 1988 era otra bien distinta: mientras que Brasil acababa de declarar la moratoria del pago de los intereses de su deuda externa, la Argentina terminaba de negociar un acuerdo tipo stand by con el FMI.
    En definitiva, si la letra del nuevo Tratado significaba un importante salto cualitativo en la marcha del proceso de integración, su repercusión (tanto en el ámbito de la política o del mundo empresarial, como de los medios periodísticos) era notablemente inferior a la generada por los acuerdos de 1985 y 1986. Varias razones coadyuvaban a este aparentemente extraño fenómeno. Por una parte, los avances alcanzados en las negociaciones sectoriales a lo largo del último bienio habían sido por demás modestos, de forma tal que algunos analistas interpretaban el nuevo acuerdo como una especie de “fuga hacia adelante”48.
    Por otra, la fuerte pérdida de iniciativa y credibilidad de ambos presidentes (en el marco de un clima de campaña electoral en Argentina) no sólo abría un manto de dudas acerca del futuro del programa sino que también contribuía a que los nuevos anuncios fueran vistos como un intento de ambos mandatarios por ocupar el centro del escenario. Así, durante la ceremonia de firma del Tratado el presidente Alfonsín intentaba dar una señal de continuidad hacia el futuro: “existe un claro consenso nacional en el país, manifestado expresamente por las principales fuerzas políticas, en el sentido de impulsar el gran proyecto de integración entre la Argentina y el Brasil” (La Nación, 30/11/88).
    Adicionalmente a ello, el ya casi irreversible fracaso del llamado “Plan Primavera” y el comienzo de la debacle financiera que llevaría meses después a la hiperinflación en Argentina, sumado a las crecientes dificultades macroeconómicas y políticas que debía afrontar Sarney, contribuían fuertemente a reducir el “campo visual” de economistas, empresarios, analistas y formadores de opinión, de forma tal que los temas que no guardaran relación directa con el “día a día” perdían de hecho buena parte de su relevancia. En este sentido, la lógica expectativa de que los futuros gobiernos de la región irían a implementar drásticas reformas en el campo de la economía, hacían también que el horizonte del proceso quedara en buena medida supeditado a lo que sucediera en dicho plano.
    De todos modos, conscientes de que la continuidad y el futuro mediato e inmediato del proceso estarían en manos de la siguiente administración, quedaba en claro que la aprobación Parlamentaria del Tratado sería un elemento de vital importancia a efectos de incrementar su credibilidad. En ese sentido, en su discurso pronunciado durante el acto de firma del mismo, el Presidente argentino señalaba que “la necesaria intervención de los Congresos Nacionales a través de los cuales se expresa la voluntad popular, hará de este Tratado un compromiso histórico que suman las dos naciones” (Discurso de Alfonsín durante la firma del Tratado, La Nación, 30/11/88).
    Luego de la firma del Tratado, no hubo tiempo para más. La agudización de los desequilibrios macroeconómicos en ambos países, y el enrarecimiento del clima político generado por el inicio de la campaña electoral en Argentina fueron dejando al proceso de integración sin espacio en la agenda política y económica. Así, el proyecto Argentina-Brasil llegaba al “histórico” momento del primer recambio presidencial en medio siglo con resultados incuestionablemente favorables en el plano de la relación política entre ambos países, y con logros menos rutilantes - aunque también positivos- en el campo económico-comercial. En definitiva, si el proceso iniciado en noviembre de 1985 con la firma del Acta de Iguazú había contribuido fuertemente a la superación de la anterior dinámica de antagonismo y rivalidad regional, la anhelada creación de una “red” de intereses económicos cruzados entre ambos países - que pudiera actuar como soporte material de los acuerdos políticos, al estilo de la Europa de la posguerra- seguía siendo poco más que un ambicioso proyecto estratégico.
    Pero en cualquier caso, y más allá de las dificultades derivadas de los vaivenes de los respectivos procesos de consolidación de las instituciones democráticas - amplificados por la crisis de la deuda externa -, tanto los pasos transitados a lo largo de los años precedentes en materia de integración sectorial como el nuevo plano político en el que pasaban a encuadrarse las relaciones bilaterales aparecían como un importante capital, capaz de facilitar y acelerar - en el futuro inmediato- el camino hacia la construcción de un nuevo espacio económico y comercial regional.

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