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    Schvarzer Jorge


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    Schvarzer, Jorge. Ajuste, reestructuración políticas industriales y globalización económica. CISEA, Centro de Investigación de la Situación del Estado Adiministrativo, Buenos Aires, Argentina. 1997. p. 28.

    Disponible en la World Wide Web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/argentina/cicea/AJUSTE.DOC






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    Ajuste, Reestructuración, Políticas Industriales y Globalización Económica
    Jorge Schvarzer1

    El discurso dominante sobre aspectos económicos en el continente latinoamericano ha cambiado de modo tan profundo en las últimas dos décadas que resulta prácticamente imposible comparar el anterior con el actual. Dificultades del mismo orden se presentan si se pretende seguir el derrotero de esa transformación. El quiebre ocurrido en ese ínterin aflora muy claro cuando se consideran el lenguaje y las prioridades utilizadas en ambos extremos de este período. El interés acordado a objetivos otrora claves, como el desarrollo económico, la integración nacional, el proceso de industrialización y una distribución más equitativa del ingreso, resultaba compartido por amplias capas intelectuales y políticas; el discurso de aquella época se basaba en la convicción de que el estado podía y debía jugar un rol activo para consolidar dichos objetivos. Esas prioridades han perdido posiciones, cuando no desaparecieron del escenario; en su lugar, predomina ahora un discurso centrado en la noción estática de los "equilibrios macroeconómicos". El renovado embate de la ortodoxia otorga prioridad explícita a toda medida que pueda generar "confianza" en el capital local e internacional, una clase de agentes que, supuestamente, desconfía de cualquier estado que tenga objetivos propios. Los nuevos criterios exigen cumplir con objetivos intermedios (que, por su carácter estratégico se convierten en decisivos) dependientes de las prioridades de la nueva ortodoxia; entre ellos figura el cierre de las cuentas fiscales, la negativa cerrada a todo aquello que sugiera (cierto estilo de) manipuleos monetarios y, sobre todo, el rechazo del estado promotor.

    La antigua fe en la razón instrumental, apoyada en el poder público y las decisiones técnicas de quienes se veían como portadores del progreso, parece haber quedado acotada a grupos que fueron desplazados a posiciones marginales en el debate. El escenario social de hoy abre paso a las afirmaciones de vigorosa confianza en las virtudes del mercado y sus presuntos atributos para resolver los problemas existentes. El mercado aparece como el demiurgo que puede y debe orientar la evolución de la sociedad desde afuera de la misma. El discurso a favor de su predominio constituye un apoyo a la supuesta acción espontánea de un mecanismo que aparece como externo a la humanidad; en ese sentido es, también, un alegato contra el estado y la intervención deliberada en las relaciones (y conflictos) sociales. Ese enfoque se opone a la racionalidad como método.

    Esos cambios, que arrinconaron al pensamiento "progresista", surgieron y se consolidaron a lo largo de dos décadas. Su avance se explica, en parte, por pujas ideológicas, pero el resultado de estas no se puede separar del efecto provocado por ciertas transformaciones claves en el funcionamiento de la economía, tanto en el ámbito internacional como en el continente. Lo que parece decisivo es que esos cambios modificaron la estructura de poder en el mercado y en la sociedad hasta repercutir en el ámbito de las ideas. Ese conjunto de desplazamientos teóricos y cambios prácticos condiciona los nuevos desafíos para el pensamiento económico en América Latina, y sus características deben ser revisadas para entender la situación actual. Por ese motivo, este trabajo comienza por resumir ciertas transformaciones en el funcionamiento del sistema económico que (obvio es decirlo) repercuten o reflejan cambios en la distribución del poder social. Se comienza por lo ocurrido en el espacio mundial, que sirve de contexto y causa de la profunda transformación de la estructura productiva latinoamericana, para tratar sobre esa base el estudio de las nuevas relaciones sociales y de poder que dieron lugar a la hegemonía teórica práctica de la ortodoxia. Ese conjunto de referencias parece decisivo para comprender el desplazamiento mencionado de objetivos y criterios. Una revisión como esta ofrece una de las vías posibles para superar la perplejidad que provoca esa marginación ideológica y política del pensamiento progresista y, quizás, para encarar el desafío de plantear nuevas soluciones y respuestas2.



    La nueva hegemonía del capital financiero

    La perspectiva que ofrece el paso del tiempo permite apreciar claramente que los grandes cambios que ocurrieron en el sistema monetario y financiero de los centros en la década del setenta dieron paso a la hegemonía del capital financiero sobre el funcionamiento del sistema. El avance de este último fue gradual y sutil pero el primer punto de quiebre puede ubicarse en la decisión del presidente R. Nixon de suprimir la convertibilidad del dólar en oro, que garantizaron los Estados Unidos hasta 1971; esa medida abrió paso a una desconfianza inédita en esa moneda (reconocida hasta entonces como base real del sistema internacional de cambios), y a una fiebre alcista de los mercados de materias primas, que culminó en la súbita e intensa suba de los precios del petróleo (1973-74). Esos primeros ensayos especulativos en gran escala fueron seguidos por una avalancha de maniobras lanzadas por una creciente masa de dinero líquido sobre las mayores monedas, apoyado en el ya por entonces vigoroso mercado del eurodólar. En breve lapso, esas maniobras provocaron un renovado brote inflacionario en las economías desarrolladas. El impacto generado por las fluctuaciones entre divisas, llevó a que se propusiera y aceptara modificar un aspecto crucial del sistema erigido en Bretton Woods: la eliminación de los tipos de cambio fijo y su reemplazo por cambios flotantes. Esta medida no era menor y hasta llevó a modificar la carta constitutiva del FMI, cuya tarea original consistía, precisamente, en cuidar que el sistema de cambios fijos funcionara sin trabas. A pesar de los supuestos que promovieron su aplicación, las tasas de cambios flotantes contribuyeron a alimentar la espiral especulativa.

    El discurso ortodoxo suponía que la flexibilidad cambiaria favorecería la estabilidad de las relaciones monetarias en cada mercado nacional, pero la experiencia mostró efectos distintos. Los resultados fueron influidos, además, por un nuevo cambio de estrategia en los Estados Unidos ante un renovado impulso inflacionario, a fines de la década del setenta. El gran impacto del segundo shock de precios del petróleo generó, o al menos alentó, en Washington una nueva fórmula para lograr la estabilidad, basada en el manipuleo de las tasas de interés, antes que en el control de la emisión monetaria. El nombramiento de P. Volcker al frente de la Reserva Federal contribuyó a lanzar esa política que provocó un cambio súbito y estructural de los mercados del dinero. Hasta ese momento, la tasa real de interés vigente en ese país (y por ende en el mercado del eurodólar y en la mayoría de los mercados financieros del planeta) estaba en valores cercanos a cero (y hasta levemente negativos), desde al menos la Segunda Guerra Mundial, debido a las regulaciones aplicadas expresamente con ese fin. La nueva estrategia la elevó a cifras positivas y notablemente elevadas. Ese shock se constituyó en una señal que modificó rápidamente el comportamiento de los agentes económicos y la morfología de los mercado del dinero. La preferencia por una mayor liquidez, condición para captar beneficios antes insospechados, se hizo cada vez más evidente; el avance de una marea creciente de recursos líquidos se auto alimentó espontáneamente. El capital financiero atrajo a una parte apreciable del ahorro en las economías centrales, mientras su dimensión nominal crecía por el efecto acumulativo de la propia tasa de interés que multiplica el monto de los recursos existentes.

    El ingenio de los operadores, sumado a la complacencia y hasta el impulso concedido por los órganos rectores de la moneda, permitió diseñar nuevas formas de colocación financiera. De ese modo se fue creando un mercado virtual sin límites visibles. Las interacciones entre el ahorro y la inversión, casi directas hasta entonces (y promovidas con el objetivo de aumentar esta última) quedaron mediatizadas por una red cada vez más extensa y compleja de operaciones entre una y otra variable de la cadena financiera. La desconexión entre ambas afectó a la inversión (que se redujo en las naciones desarrolladas) y liberó a la actividad financiera de buena parte de sus exigencias desde la economía real.

    El clásico dinero colocado a plazo en los bancos se convirtió en papeles de distinto tipo que respondían a operaciones cada vez más alejadas de la economía real, o productiva. Esas transacciones salieron del circuito bancario (regulado por las autoridades) para basarse en instituciones de nuevo cuño, o que se reformaban para atender ese flujo. La expansión y rentabilidad de las Bolsas de Valores, la diversificación de la oferta y la magnitud creciente de los mercados de futuros, el avance casi ilimitado del juego de las transacciones cambiarias y las nuevas variantes de "títulos derivados", reflejan el ímpetu de esa fiebre financiera que comenzó a ocupar un rol hegemónico en la economía mundial. La creación y consolidación de cada uno de esos mercados coincidió con el desarrollo de las instituciones que los movilizaban, captando y acumulando el dinero de otros para actuar en ellos. El atractivo del dinero que se transforma sin pausa en más dinero, sumado al proceso de desregulación formal de mercados y agentes, permitió diversificar la oferta y las variantes operativas, hasta las formas más sofisticadas y casi inasibles en su contenido concreto. Como resultado, la actividad financiera tendió a convertirse en un sistema de apuestas, más parecido a un casino que al concepto teórico del mercado, como señaló hace años S. Strange (1989).

    Esa masa líquida ya alcanzó dimensiones insospechadas respecto a la economía mundial. El monto de los títulos financieros se multiplicó por cuatro entre 1980 y 1992 hasta llegar a 23 billones de dólares, sin contar las tenencias especulativas de divisas que se estiman en una suma del mismo orden (Chesnais, 1996)3. En términos reales, esa masa crece tres veces más rápido que el capital fijo que se acumula en los países de la OCDE, explicando, en cierta medida, la desaceleración del crecimiento de dichas economías respecto a las décadas previas. El ahorro en forma líquida se aleja de las actividades productivas porque encuentra oportunidades mucho más rentables, y de corto plazo, en las operaciones financieras. La relación entre las transacciones financieras de Estados Unidos con el resto del mundo y su producto bruto ofrece un indicador sugerente de este cambio; dicho cociente pasó de 10% en 1980 a 135% en 1993 (Bourguinat, 1995).

    Al mismo tiempo, los bancos perdieron participación a favor de otros agentes, como los fondos de inversión y los fondos de pensiones. Los primeros, que controlaban el 38% de los activos financieros de los Estados Unidos en 1960, habían retrocedido al 25% en 1993 mientras se potenciaba el rol de esas otras instituciones (ídem). La colocación de títulos de deuda en los mercados permite a los agentes económicos (empresas y gobiernos) endeudarse sin recurrir directamente a los intermediarios tradicionales. Sólo en el curso de 1996 se emitieron bonos por 700 millardos (miles de millones) de dólares en los mercados internacionales. Ese monto supera en 70% el registro de 1994, apenas dos años antes (OECD, 1997). Las cifras se pueden acumular y procesar en detalle, pero lo esencial consiste en que esos cambios provocaron y provocan transformaciones estructurales en el funcionamiento del sistema económico y, por lo tanto, en las relaciones de poder definidas por este.

    En primer lugar, esa expansión de las oportunidades de beneficio en el sistema financiero tiende a reducir la inversión productiva y, por lo tanto, el ritmo potencial de desarrollo. Este proceso afecta de manera distinta en los distintos países pues depende, entre otras variables, del dinamismo y potencial de avance de sus estructuras productivas existentes, de las posibilidades que presenta el desarrollo de nuevas tecnologías y del apoyo o no de las políticas oficiales. Su efecto no parece tan intenso en algunos países desarrollados, pero impacta de manera generalizada y con mayor presencia negativa en América Latina, como se discute más adelante. Su presencia contribuye a explicar el avance global del desempleo; este, a su vez, reduce la capacidad de negociación de los asalariados hasta dar lugar a la reformulación de las condiciones de trabajo y de remuneraciones que se observa (también dentro de las lógicas diferencias nacionales) en todo el mundo4.

    En segundo lugar, esa expansión universal del capital líquido impone severas restricciones a las políticas monetarias de prácticamente todas las naciones del orbe. La presión de esa masa sobre una moneda (o su mercado de cambios) genera una presión insoportable sobre el equilibrio macroeconómico de la nación objeto de sus acciones. Ese riesgo exige a los gobiernos buscar las formas de neutralizar sus efectos cuando diseñan políticas públicas. Si esos gobiernos están controlados por equipos ortodoxos, esa misma razón les permite justificar medidas de "ajuste" socialmente rechazadas en condiciones normales.

    Los mercados cambiarios no transaban más de 10 a 20 millardos de dólares diarios hacia 1973, cuando terminaba el régimen de Bretton Woods; hoy, esa cifra se ha multiplicado entre 50 y 100 veces, hasta llegar al billón (o millón de millones). Naturalmente, la presión de ese mercado depende, a su vez, de la masa monetaria local y del poder regulador de cada estado. Su fuerza es pequeña (quizás nula) en los Estados Unidos, y tendrá una debilidad semejante en la Comunidad Europea cuando se consolide el ecu. Se trata de dos casos únicos; la presión de esa masa líquida se percibe en Alemania y Japón y crece luego a lo largo de una función exponencial hasta afectar crucialmente a las naciones pequeñas. Las pequeñas masas monetarias locales de estas últimas, sumadas a una historia de inestabilidad de cambios y de escasa regulación estatal, han llevado a muchas a perder esos atributos de su soberanía. Como un reflejo de este cambio de situación, la literatura financiera abandonó la definición tradicional de naciones en desarrollo para clasificarlas como "mercados emergentes".

    La disciplina que imponen estos flujos financieros no disciplinados sobre la capacidad de acción regulatoria de los estados soberanos no pasó desapercibida para los centros de poder internacional. Ellos no tardaron en alentar ese fenómeno cuando encontraron que ofrecía un nuevo elemento de control y beneficio propio. El descubrimiento fue gradual y en medio de polémicas sobre sus efectos y consecuencias. Hasta días antes de la crisis mexicana de fines de 1994, el FMI suponía que los mercados financieros "imponen una disciplina 'férrea' a los países que aplican una política económica inadecuada" pero que esa restricción provenía de que otorgaban sus créditos a una elevada tasa de interés (FMI, 1994). En esa visión, las elevadas tasas de interés no eran un inconveniente, ni el reflejo del poder oligopólico de los acreedores, sino un castigo que se aplicaba a quienes no hacían lo que "se debe hacer". Aún así, el Fondo agregaba, con tono preocupado, que "esa disciplina llega demasiado tarde y no se aplica de modo consecuente" (ídem). Pocos días después, la experiencia de la crisis, que originó medidas de salvataje masivo de parte del gobierno norteamericano, generó la certeza de que el mercado a veces actúa demasiado tarde. Además se comenzó a reconocer la importancia de los flujos autónomos de capital financiero que tienen un rol mayor en la crisis de 1997. Las sucesivas oleadas de estos sobre los mercados cambiarios llevó al Director del FMI a admitir que la acción de los especuladores "se aprovecha de la debilidad o de la rigidez de las economías" locales. Ella genera, dice, "comportamientos peligrosos que en algunas ocasiones obliga a los países a reaccionar excesivamente". Esa crítica tiene un fuerte tono de compromiso con la ideología ortodoxa y sus límites se hacen más evidentes cuando agrega que, a pesar de ello, la especulación "forma parte de la actividad de los mercados y no debe proscribirse... no se la puede combatir con controles o decisiones de carácter administrativos sino con la excelencia de las políticas macroeconómicas" (FMI, 1997).

    No resulta extraño, por eso, que el FMI y otros organismos financieros internacionales, se muestran "preocupados" por ciertos excesos del capital líquido y propongan al mismo tiempo medidas adicionales de apertura que destrabe sus desplazamientos. La conjunción de esa oferta con las políticas de libre mercado sirven para "disciplinar" a las autoridades monetarias de cada país que recurre, por necesidad o picardía, a esos consejos.

    Ya hace más de una década que algunos expertos afirman que esos fenómenos exhiben la "interdependencia" entre las naciones (Stewart, 1984). Esa interdependencia resulta tan asimétrica que se convierte en pura "dependencia" en las relaciones de las naciones más pequeñas con los grandes centros monetario-financieros del planeta. Las opiniones de algunos expertos que se inclinan por controlar esos movimientos líquidos, para frenar sus efectos perversos, mediante alguna medida regulatoria (como imponer una tasa a los cambios de divisas, llamada tasa Tobin) son sumergidas en un mar de críticas por los defensores del mercado que han logrado imponer hasta ahora su punto de vista5.

    La debilidad de las distintas monedas nacionales es un fenómeno tan notable que puede decirse que sólo quedan algunas monedas en el mundo que pueden considerarse como tales. La mayoría está sometida a fluctuaciones profundas de su cotización frente a las grandes divisas mundiales y experimenta problemas de crédito y presiones inflacionarias que inducen a los agentes locales a dudar de su utilidad como reserva de valor. Ya son numerosos los países donde los agentes locales demandan dólares para preservar el valor de sus activos líquidos, preferencia que impone, en la práctica un sistema "dolarizado". Ese hábito de los agentes aplica, y consolida en los hechos, la tesis ortodoxa, que considera que la moneda no debe ser de circulación obligatoria sino un instrumento elegido libremente por quienes la utilizan; por eso, fomenta y se regocija de la existencia de alternativas6. De ese modo, una propuesta que parecía peregrina y utópica se convirtió en real, promovida por los cambios en las relaciones financieras en el planeta.

    Esa creciente presencia del dólar como moneda en la economía local se expresa tanto en América Latina como en Hong Kong, penetró en el interior de la Cuba socialista y predomina en las naciones del Este de Europa. La demanda por esa divisa genera una nueva y mayor restricción a todo intento oficial de control de la masa monetaria local en cada una de las naciones donde se extiende su uso. Esta relación genera otra "asimetría" porque ofrece una notable posibilidad de enriquecimiento fácil para el emisor. En efecto, el Tesoro de los Estados Unidos goza de las posibilidades del "derecho de señoreaje". El sistema es transparente aunque no visible. El emisor coloca dólares (comprando con ellos bienes y servicios) que escapan al espacio económico nacional debido a la demanda externa; es decir, que esos billetes no actúan como demanda de otros bienes en el país. En consecuencia, el emisor capta el beneficio con la ventaja adicional de que la nueva moneda lanzada a la circulación no genera efectos inflacionarios porque no actúa en el mercado local. Las magnitudes en juego son apreciables; se estima que alrededor de dos tercios de los dólares en circulación están ya afuera de los Estados Unidos; el monto en el exterior alcanzaría a los 200 millardos y triplica la magnitud registrada diez años antes (Business Week, 9-8-93).

    El significado económico, y hasta político, de ese flujo gigante de dólares que se acumula en el exterior contrasta con los escasos comentarios al respecto en la literatura económica. Se trata de uno de los mayores fenómenos de poder y control de la potencia hegemónica que, sin embargo, no parece haber generado una preocupación semejante a la que provocó, en su momento, la acción de las empresas trasnacionales o sus inversiones hacia las naciones en desarrollo. Ya hace dos décadas se afirmaba que esa falta de comprensión se debía, en buena medida, a que el problema del dinero quedó constituido como "un territorio de la derecha" (Lichtenzteyn, 1980) o, mejor dicho, abandonado por el enfoque progresista en beneficio de la derecha7.

    Prebisch fue uno de los pocos latinoamericanos que insistió en que la moneda "dista de ser neutral", aunque no siempre sus comentarios resultan ser operativos ni suficientemente concretos. El fundador de la Cepal consideraba que la moneda podía servir a los privilegiados en la medida en que no hubiera poder sindical o político de la fuerza de trabajo, o bien que esta fuera suficientemente débil. De lo contrario, decía, coexisten la inflación y el desempleo Prebisch, 1982, a y b). Su enfoque se verificó en la crítica década del ochenta en la América Latina, cuando la inflación se combinaba con la recesión; ahora contribuye a explicar el retorno generalizado a la estabilidad de precios en la década del noventa, que se apoyó sobre la derrota del poder sindical

    El cuadro de la situación financiera mundial permite colocar en una nueva perspectiva el prolongado debate entre expertos latinoamericanos en torno a la pérdida o no de poder hegemónico de la economía norteamericana. Hacia fines de la década del setenta, quienes sostenían la primera tesis miraban las cifras de menor participación productiva de aquella nación en el total mundial, así como la pérdida de poder adquisitivo del dólar en términos de otras divisas (que se notó entre 1971 y 1979), y extrapolaban esos datos hasta llegar a la conclusión del deterioro de ese poder económico. Unos años más tarde, el enorme poder político militar de esa nación, sumado a la revalorización del dólar (que signó la orientación de coyuntura de los años 1980-85), llevó a sostener la tesis de la "retomada" de la economía norteamericana. Hoy, se puede agregar que el poder productivo, tecnológico y militar de los Estados Unidos se ve acompañado, y fortalecido, por un "poder monetario" que le otorga un grado antes impensado de presión y control sobre otras economías. Su posición en el actual sistema financiero favorece ese control así como la captación de ingentes beneficios. No se trata tanto de la fluctuación del valor externo del dólar (que continúa) como de la posibilidad de quien lo maneja de beneficiarse de esas variaciones de precios así como de la emisión de más moneda. Arcanas decisiones monetarias generan transferencias de riqueza y de poder poco visibles pero no menos concretas para el emisor.

    En un enfoque más estructural y de largo plazo, puede agregarse que es probable que esta expansión financiera refleje una etapa de cambios de las condiciones básicas de funcionamiento del sistema económico. Eso es, al menos, lo que ha ocurrido en otras experiencia históricas de acuerdo a una de las conclusiones a las que llega Arrighi en su notable análisis histórico de los sucesivos ciclos de acumulación capitalistas desde el siglo XV hasta el presente. Diversos indicios sugieren que la reformulación de las condiciones evolutivas de cada ciclo coincide con el desplazamiento del capital hacia una forma líquida durante el período de transición; la escasez de oportunidades rentables en el modelo que perece lo lleva a mantenerse en ese estado hasta que encuentra una nueva orientación de sus actividades, que definirá el próximo ciclo (Arrighi, 1994). Esa sería una explicación del proceso en marcha; su corolario permite definirlo como no estable y de transición. Naturalmente, ese diagnóstico no alcanza por sí solo para adelantar los trazos posibles del futuro ciclo, que se definirán por el tipo y forma de producción dominante así como por las características del poder nacional que resulte hegemónico y cuya mera exploración escapa al alcance de este trabajo.


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