• PROGRAMA DE FAMILIAS EN ACCION MARCO DE REFERENCIA PARA COMUNIDADES INDIGENAS
  • Subsidio Condicionado

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    Reunión para la discusión del tema indígena en el marco del financiamiento adicional de Familias en Acción


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    IPP210


    BANCO MUNDIAL

    REPUBLICA DE COLOMBIA


    PROGRAMA DE FAMILIAS EN ACCION
    MARCO DE REFERENCIA PARA EL PROGRAMA EN COMUNIDADES INDIGENAS

    Contenido

    Introducción



    1. EL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN




      1. Subsidio Nutricional

      2. Subsidio Escolar




    1. PROYECTO PILOTO DE “FAMILIAS EN ACCIÓN” EN COMUNIDADES INDÍGENAS

    2.1 Primera Etapa

    2.2 Segunda etapa

    2.3 Tercera etapa




    1. AVANCES DE LA CONSULTORIA




      1. Caracterización general de los grupos étnicos indígenas de Colombia

      2. Criterios de selección de las comunidades indígenas en donde se aplicará el piloto

      3. Plan operativo para la ejecución de la segunda y tercera etapa

    PROGRAMA DE FAMILIAS EN ACCION

    MARCO DE REFERENCIA PARA COMUNIDADES INDIGENAS

    Bogota, Colombia, 8 de febrero de 2007


    Introducción
    El Programa Familias en Acción fue diseñado para mitigar el impacto que la crisis económica de finales de los años 90 generó sobre la población más vulnerable. Sin embargo, el proceso de ejecución y los resultados de la evaluación de impacto han evidenciado que el Programa es un mecanismo importante para ser incluido como elemento de La Red de Protección Social puesto que incide en atenuar los efectos de la miseria, independientemente de la crisis económica. Por esta razón el gobierno ha tomado la decisión de continuar el Programa, ampliarlo e integrarlo al Sistema de Protección Social.
    El Programa ha estado operando desde el año 2000 y ha logrado una cobertura en cerca de 880 municipios, dentro de los cuales algunos tienen población indígena, en donde se ha evidenciado la participación parcial de esta población, pero éstos no se han identificado como pertenecientes a grupos étnicos en particular. Tampoco el Programa ha explorado adecuaciones de acuerdo con las especificidades de las comunidades indígenas.
    A nivel Nacional, la Evaluación de Impacto ha demostrado que el Programa ha tenido impactos positivos en términos de crecimiento del capital humano y en otros aspectos de capital social1. No se ha evidenciado efectos negativos del Programa sobre ningún grupo de población. Sin embargo, en el país existen grupos indígenas en los cuales se presenta un porcentaje importante de población en condición de pobreza, que no ha accedido al Programa, especialmente aquellas poblaciones que viven en resguardos en donde su estructura organizativa y posiblemente otras particularidades no les han permitido participar. Por ejemplo, un porcentaje importante de la población indígena del país no se encuentra registrada en el “Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales” -SISBEN-, que es el mecanismo de focalización que aplica el programa, lo que les ha impedido su participación.
    Teniendo en cuenta que el Programa se encuentra en un proceso de expansión de su cobertura y dado que en la población indígena de Colombia hay potenciales beneficiarios del Programa, se ha considerado la necesidad de buscar alternativas apropiadas para atender a esta población, de manera que se garanticen sus derechos y se respeten sus particularidades culturales. Como un inicio a esta búsqueda el Banco Mundial apoyó la elaboración de un primer diagnóstico rápido de la operación del Programa y sus efectos en algunos grupos indígenas y afrocolombianos que han participado como beneficiarios2.
    El diagnóstico reconoce, entre otras, que hay una gran aceptación del Programa en la población indígena y un deseo de ampliación de la cobertura. El estudio también presenta varias hipótesis y elementos teóricos que sugieren la necesidad de obtener más información y realizar análisis detallados con relación a las variables sociales y culturales que de alguna manera pueden ser afectadas por el Programa en comunidades indígenas o que pueden ser impedimentos para su participación. Este estudio recomendó entre otras, avanzar en los análisis que permitan dar cabida a los censos indígenas como mecanismo de focalización y profundizar en los procesos de concertación y coordinación que faciliten a las comunidades, el acceso al programa.
    En relación con las poblaciones Afrocolombianas, la principal recomendación del estudio se refiere a la necesidad de aplicar una estrategia de comunicación para esta población que ha tenido dificultad de acceso al Programa por el desconocimiento de éste y por otros factores de condiciones del Programa, como la presencia de entidad bancaria en el municipio. Con respecto a las particularidades culturales y organizativas de las comunidades afrocolombiana se encontró que el Programa no presenta ninguna dificultad ni efectos relacionados, que pudieran ser una barrera para su acceso o que pudieran afectar de alguna manera a estos grupos.
    En respuesta, la Unidad de Promoción y Desarrollo Social, diseño una estrategia de comunicación con énfasis en las comunidades afrocolombianas que ha empezado a difundir y aplicar desde el 2006. Dado que el principal factor para que muchos municipios, con mayoría de población afrocolombiana, no accedieran al Programa fue la inexistencia de entidad bancaria en el municipio, el gobierno tomo la decisión de incluir todos estos municipios que en general son los mas pobres, dentro de la ampliación de Familias y estableció mecanismos de pago alternativos como son: “pagos en municipio extendido” y “caja extendida”. Estos mecanismos fueron probados a través de los pilotos que el Programa ejecutó en el 2006 y resultaron exitosos.
    Con la decisión del gobierno Colombiano de expandir el Programa de Familias e incorporar a la población indígena y afrocolombiana, se han tomado las medidas necesarias y se encuentra en el proceso de ajuste del Programa que garantice su eficiente operación y el logro de sus objetivos en todos los municipios. Durante el primer semestre de 2007 se incluirán los 167 municipios nuevos que no han participado en el Programa por no contar con entidad bancaria. De estos 52 municipios tienen población afrocolombiana en un porcentaje mayor al 10% a donde se extenderá la estrategia especial de promoción para las comunidades afrocolombianas, con el fin de asegurar la información oportuna y suficiente a toda la población tanto de las cabeceras municipales como para la población rural. De acuerdo con la información del censo 2005, en estos 52 municipios la población afrocolombiana es de 242.060 y en 19 de estos municipios hay 27 territorios colectivos.
    En relación con la Población indígena, los 167 municipios nuevos en donde se extenderá el Programa, incluyen 23 con población indígena mayor de 10% del total de la población municipal. El Anexo 1 presenta los 167 nuevos municipios con la respectiva población indígena y afrocolombiana, de acuerdo con información del censo 2005 y la información del INCODER en relación con los resguardos y territorios colectivos.
    Teniendo en cuenta la decisión del gobierno relacionada con la inclusión de comunidades indígenas y algunos acercamientos previos con autoridades indígenas al Programa manifestando el interés de participar, y con base en las recomendaciones del diagnóstico rápido del Programa en comunidades indígenas y la inclusión de nuevos municipios con población indígena, la Agencia Presidencial para la Acción Social, a través del Programa, contrató una consultoría para profundizar los análisis de la información inicial acerca de los grupos indígenas del país y el inicio de la aplicación del Programa en algunas comunidades, en el marco de una experiencia piloto que conduzca a definir estrategias viables para su ejecución al interior de estos grupos étnicos3. Esta consultoría tendrá como resultado principal un Manual Operativo del Programa para comunidades indígenas como se explica en el numeral 2. Este documento será integrado al Manual del Programa.
    El presente documento, en primer lugar hace una síntesis del Programa; seguidamente, retoma la información y conceptualización de los Términos de Referencia para la consultoría para la “Puesta en Marcha de un Proyecto Piloto del Programa Familias en Acción en Comunidades Indígenas”, sus objetivos, alcance y avances, que conforman el marco de referencia para la definición del Programa para Poblaciones Indígenas y que se enmarca dentro de la orientación que da la Política Operacional OP 4.10 del Banco Mundial; y finalmente, presenta un resumen del primer documento entregado por la consultoría que contiene la base conceptual del proyecto e información sobre el avance de las consultas a autoridades indígenas en relación con el desarrollo de los pilotos en sus comunidades.
    1. EL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN
    El Programa Familias en Acción viene operando desde diciembre de 2000, mediante la entrega directa de subsidios a familias del nivel 1 del SISBEN, a través de un apoyo monetario y un acompañamiento en promoción de la salud y educación familiar, con el propósito fundamental de mantener y aumentar la inversión que las familias hacen sobre el capital humano de los niños a su cuidado. Desde el 2005 se incluyó la entrega de estos subsidios a familias desplazadas por la violencia independientemente del SISBEN. Estos dos grupos de familias tienen como condición para acceder al Programa, tener niños menores de 18 años.
    Específicamente, el programa busca: (i) Reducir la inasistencia y deserción escolar de los niños de la educación primaria y secundaria. (ii) Complementar el ingreso de las familias con niños menores de 7 años, para incrementar el gasto en alimentación. (iii) Aumentar la atención de salud de los niños menores de siete años. (iv) Mejorar las prácticas de cuidado de los niños en salud y nutrición.

    El instrumento utilizado para lograr estos objetivos es el Subsidio Condicionado. Este subsidio consiste en un apoyo monetario directo a las familias, a cambio del cumplimento de compromisos relacionados con los objetivos del Programa por parte de ellas. La composición de los subsidios, que se liquidan y pagan cada dos meses es la siguiente:

     


      1. Subsidio Nutricional

    Su objetivo es contribuir a la alimentación durante la etapa crítica del crecimiento y desarrollo de los niños pequeños. Las características de este subsidio son:

     


    • Se entrega a familias con niños menores de 7 años.

    • El subsidio para el año 2007 es de $50.000 mensuales por familia, sin importar el número de hijos menores de 7 años.

    • Se liquida durante los 12 meses del año.

     

      1. Subsidio Escolar

    Sus objetivos son incentivar la asistencia y rendimiento escolar de los niños de 7 a 18 años y reducir la inasistencia y deserción de los alumnos de educación primaria y secundaria.

     


    • Se entrega durante 10 meses a familias con niños entre 7 y 18 años matriculados entre 2º de primaria y 11º de secundaria.

    • En el 2007 se paga $15.000 al mes para cada niño entre 2º y 5º grado de primaria.

    • En el 2007 se paga $30.000 al mes para cada niño entre 6º y 11º grado de secundaria.

    Además de los subsidios de nutrición y educación, el Programa brinda beneficios a las familias que lo integran a través de las de estrategias de promoción de la educación y la salud familiar mediante la realización de espacios de encuentro, como las Asambleas Municipales de Familias en Acción, los encuentros de cuidado, los espacios familiares y encuentros regionales o departamentales de Madres Líderes así como de jornadas de atención en educación y/o salud familiar orientados a la creación de capital humano y tejido social.


    La ejecución del Programa está regida por el Manual Operativo, en donde se presentan los criterios y definiciones, los mecanismos de operación, las condiciones y todos los procedimientos de ejecución del Programa. Las principales condiciones son:


    • Para la selección de los municipios: contar con entidad bancaria, tener información actualizada del SISBEN y contar con una oferta adecuada de servicios en salud y educación. Actualmente el Programa ha ampliado su cobertura llegando a grandes centros urbanos y a algunos municipios sin banco.




    • Para las familias beneficiarias: pertenecer al nivel 1 del SISBEN, tener niños menores de 18 años, la madre titular debe contar con documento de identidad y ser la responsable de recibir los recursos de los subsidios. Desde el 2005 se incluye el pago a familias desplazadas inscritas en el Registro Único de Población Desplazada, hoy SIPOD ( Sistema de Identificación de Población Desplazada)

    Actualmente el Programa Familias en Acción presenta una cobertura en 887 municipios de la totalidad de departamentos. El número de familias beneficiarias del Programa es de 680.000, con corte a julio de 2006.


    Las condiciones, lineamientos y mecanismos operativos del Programa serán analizados y discutidos con las comunidades indígenas en el proceso del estudio para el piloto, con el fin de determinar su pertinencia, viabilidad y los requerimientos de ajustes. Siempre orientado al logro de los objetivos del Programa los cuales serán inmodificables.
    2. PROYECTO PILOTO DE “FAMILIAS EN ACCIÓN” EN COMUNIDADES INDÍGENAS4
    De acuerdo con los Términos de Referencia para la puesta en marcha del Proyecto piloto, el objetivo general de la consultoría es el diseño y puesta en marcha del piloto como un componente del programa Familias en Acción en comunidades indígenas, con el fin de observar su operación y resultados en la población indígena con relación a las variables y condiciones sobre las cuales el Programa tiene efectos e impactos y que permita, además, obtener una propuesta de Manual Operativo con un marco general para grupos étnicos indígenas. La consultoría debe tener en cuenta, al interior del Manual Operativo, la propuesta de ejecución del componente de promoción de salud y educación al interior de las comunidades indígenas como componentes de gran relevancia en la ejecución del Programa.
    La consultoría se llevará a cabo en tres etapas durante aproximadamente 6 meses5 que son:


    • La primera etapa, estará orientada a la caracterización general de los grupos étnicos y definición del alcance y focalización del piloto. Se definirán los criterios de selección de las poblaciones indígenas en donde se llevará a cabo el proyecto y se definirá el alcance y dimensión del mismo. Se seleccionarán 3 localidades y sus comunidades, en donde se localizan resguardos indígenas reconocidos legalmente. Esta etapa terminará la primera semana de febrero.




    • La segunda etapa, comprenderá la caracterización de los grupos seleccionados para el piloto y la determinación de condiciones de operatividad. Para esta, se realizarán las consultas a que de lugar el estudio, un reconocimiento en campo, la recolección de información específica en la cual se tendrá en cuenta aspectos como: la estructura de la familia, la situación de la infancia, la educación formal y la endoculturación, la atención en salud, el manejo de la nutrición, la organización social, el sistema económico propio y su relación con la economía del estado y el papel que juegan las autoridades tradicionales dentro de cada pueblo indígena. En esta etapa se ajustará el diseño del programa para el piloto que deberá ser ajustado con base en la experiencia de campo en la puesta en marcha del mismo. Esta etapa se llevará a cabo durante los meses de febrero y marzo y los resultados se estarán presentando en abril.




    • La tercera etapa constituye la puesta en marcha del Piloto en la cual se realizaran, previamente, los convenios necesarios con las autoridades, con base en los resultados de la segunda etapa y se llevarán a cabo las actividades propias del Programa, como son los acuerdos interinstitucionales, la focalización, la inscripción, pagos, verificación de compromisos, promoción de salud y educación etc. Cada una de las anteriores actividades, que constituyen el ciclo operativo, se irán ajustando en la medida en que se vayan realizando. En esta etapa la consultoría estará haciendo seguimiento a cada proceso de operación y hará los ajustes que sean necesarios con el fin de obtener la información pertinente para la elaboración del Manual Operativo del Programa para las comunidades indígenas. Esta etapa se desarrollará durante los meses de abril, mayo y junio.




      1. Primera etapa

    Los objetivos específicos para esta etapa del estudio son:




    • Definir los criterios de selección de los grupos indígenas, con base en la caracterización general de la población indígena y las condiciones en las cuales el Programa pueda adecuarse a las particularidades de determinadas comunidades.

    • Revisar y analizar los siguientes elementos del marco institucional en el cual operaría el Programa en comunidades indígenas: 1) Legislación indígena. 2) La Política Operacional OP 4.10 y las Normas de Procedimiento del Banco Mundial BP 4.10. 3) Estado de los censos indígenas. 4) Posibles variables e instrumentos de focalización a partir de estos censos. Lo anterior con el fin de proponer en el diseño, el mecanismo institucional para la operación del Programa en estas comunidades.

    • Elaborar los análisis y documentos de acuerdo con los objetivos de esta etapa y hacer las presentaciones requeridas por el Programa para someter a discusión los resultados del marco general.




      1. Segunda Etapa

    Previa discusión de los resultados de la primera etapa y las definiciones correspondientes, los objetivos de la segunda etapa son:




    • Analizar las posibles variables de focalización en los censos indígenas, y diseñar un instrumento de focalización.

    • Caracterizar, para las comunidades indígenas preseleccionadas, la organización social, con énfasis en las relaciones sociales que definen las unidades familiares, las unidades comunitarias y las dinámicas de regulación comunica-familia, en particular en lo que tiene que ver con el cuidado de niños y niñas.

    • Concertar, con las comunidades indígenas preseleccionadas para la prueba piloto, las condiciones en las cuales operará el Programa en el desarrollo de ese piloto, para lo cual se harán las consultas a que de lugar el estudio.

    • Definir la propuesta operativa, sobre condiciones y mecanismos de operación del Programa en comunidades indígenas (deberá tratar todo el ciclo: focalización, inscripción, verificación de compromisos, quejas y reclamos, promoción de salud y educación). Presentar y discutir esa propuesta al interior del Programa y ajustarla de acuerdo con el avance del piloto y las discusiones con el equipo del Programa y los participantes de las comunidades indígenas.

    Esta propuesta deberá ser viable desde los puntos de vista técnico, operativo, e institucional, teniendo en cuenta las restricciones y condiciones básicas del programa, especialmente sus objetivos. Por lo tanto se requiere hacer los análisis sobre las hipótesis planteadas en los estudios de la primera fase, las condiciones propias del Programa y las particularidades de las comunidades indígenas, que aseguren esta viabilidad.




      1. Tercera Etapa

    Los objetivos de la tercera etapa son:




    • Acompañar al Programa Familias en Acción en la puesta en marcha del proyecto piloto aplicando el mecanismo operativo propuesto en las comunidades seleccionadas. Durante la puesta en marcha del piloto la consultoría podrá proponer adecuaciones a las estrategias de promoción de salud y educación contempladas en el Programa, atendiendo a las particularidades de las comunidades indígenas.

    • Elaboración de la propuesta del Manual Operativo que pueda ser aplicado en las comunidades Indígenas del país. Este Manual será el reflejo de los resultados operativos del piloto.

    Dado que la consultoría constituye tres etapas, requiere para su ejecución una estrecha relación y coordinación con el equipo de Familias en Acción, con quienes se tomarán todas las decisiones de avance de los piloto. Igualmente el Banco Mundial mantiene continua participación en el avance del estudio y aplicación de los pilotos en las comunidades indígenas para asegurar la  aplicación de la política OP 4.10


    Para la segunda etapa se requerirá de las visitas de campo y de la aprobación previa de los instrumentos de levantamiento de información y de procesamiento. El Programa facilitará la información requerida, los contactos interinstitucionales y demás aspectos necesarios para el desarrollo del piloto.
    Para la tercera etapa, que constituye la puesta en marcha del piloto, se requiere de la permanencia de profesionales en cada comunidad, los cuales apoyarán la puesta en marcha del piloto y estarán haciendo el seguimiento y el monitoreo a cada etapa operativa con el fin de ir haciendo los ajustes y modificaciones necesarias al diseño y generando las discusiones requeridas para las definiciones del Manual Operativo del Programa.
    A lo largo de todo el proceso se observarán los lineamientos para la realización de consultas contemplados en la OP 4.10 del Banco Mundial. De lo anterior se presentará evidencia mediante los registros que sean del caso.
    Los productos esperados de la consultoría para cada etapa son:
    Primera etapa: Documento que contenga: 1) Caracterización general de la población indígena que permita definir los criterios de selección de las comunidades en las que se aplicaría el piloto. 2) Revisión y análisis de los elementos del marco institucional en el cual operaría el Programa en comunidades indígenas. 3) Criterios conceptuales y metodológicos para la identificación y elección de las comunidades en las cuales se propondrá la realización de la prueba piloto y el plan de implementación. 4) Cronograma y plan operativo para la ejecución de la segunda y tercera etapa.
    Segunda etapa: Documento en donde se presentan los resultados de la información obtenida, las actividades de consulta con la comunidad y la propuesta de operación del piloto, los cuales constituirán las definiciones iniciales para el Manual Operativo. Estas definiciones se enmarcan en el ciclo de operación que incluye focalización, evaluación exante (de la oferta de servicios de salud y educación), selección de beneficiarios, operación del programa en verificación de compromisos, etc.
    Tercera etapa: 1) Propuesta de Manual Operativo del Programa Familias en Acción, para su operación en comunidades indígenas. 2) Informe final con el resultado de la prueba piloto, las particularidades identificadas, y las recomendaciones generales que debe tener en cuenta el programa para atender a la población indígena, para lo cual se tendrán en cuenta los términos definidos por la política Operacional 4.10. 3) Resumen ejecutivo de las propuestas metodológicas contempladas y de los resultados alcanzados.
    3. AVANCES DE LA CONSULTORIA
    Este capítulo resume el documento entregado por la consultoría como producto de la primera etapa6, en donde se presenta una caracterización general de los grupos étnicos indígenas de Colombia, planteamientos acerca del marco institucional en el cual operaría el Programa en comunidades indígenas, elementos conceptuales para la definición del proyecto y criterios para la identificación y selección de las comunidades en las cuales se propone la realización del proyecto piloto.
    3.1 Caracterización general de los grupos étnicos indígenas de Colombia
    3.1.1 Generalidades
    Dentro del contexto de diversidad étnica de Colombia, en la actualidad se tiene información de la existencia de 84 grupos étnicos indígenas. Estos grupos se encuentran esparcidos en las diferentes regiones geográficas del territorio nacional, con presencia en todos los departamentos y en el Distrito Capital, aunque los territorios de los grupos étnicos se encuentran claramente localizados en 25 de estas entidades territoriales.
    Las etnias indígenas que habitan el País son representativas de una amplia diversidad humana y social, la cual esta dada por elementos socioculturales que se constituyen en referentes de identidad y de adscripción o pertenencia al interior de cada uno de los grupos indígenas y de diferenciación en relación con los demás grupos indígenas, con otros grupos étnicos, como son los afrocolombianos y los gitanos, y con el conjunto de la sociedad nacional.
    Dichos elementos identitarios y de diferenciación se derivan de características culturales particulares, sobre los cuales existe una amplia literatura etnográfica y etnológica. Al respecto, entre estos aspectos culturales se encuentran: i) cosmovisiones particulares: que determinan múltiples explicaciones del origen y constitución del mundo y de los seres que lo habitan, de las relaciones entre estos, del orden y las trasgresiones, etc.; ii) variedad de manifestaciones lingüísticas: se identifican 64 lenguas diferentes, de las cuales 56 pertenecen a 14 familias lingüísticas y 8 son clasificadas como independientes; iii) múltiples formas de organización social: fundamentadas en estructuras y relaciones de parentesco específicas, que se soportan en el tipo de segmentos sociales que integran el grupo, en las prescripciones con respecto al tipo de alianza, residencia, descendencia, filiación, etc.; iv) formas de organización política diferenciada: generalmente dada por la existencia de estructuras de poder que son aceptadas y acatadas por el conjunto de la población del grupo, las cuales generalmente están regidas por autoridades tradicionales de carácter ancestral y/o por los cabildos que se han convertido en una forma aceptada de control y regulación de relaciones, en ámbitos sociales, económicos y políticos; v) relaciones económicas diferenciadas de la dinámica general de la economía nacional: predominan los procesos productivos en pequeña escala, fundamentalmente dirigidos a la autosubsistencia familiar y grupal, en este último caso, con mecanismos de distribución mediados por relaciones de intercambio y solidaridad entre los que sobresale la reciprocidad.
    De acuerdo con los datos del Censo 2005, aportados de manera preliminar, por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, en Colombia habita una población de 1.378.884 indígenas, los que constituyen el 3.3% del total nacional7. De la población indígena, 1.081.399 (el 78.4%) habitan en el área rural y 297.485 (el 21.6%) se encuentran en áreas urbanas; adicionalmente, del total indígena el 50.4% son hombres y el 49.6% son mujeres. En el siguiente cuadro, se detalla la población por entidad territorial departamental:
    Población Indígena por Entidad Territorial

    De acuerdo con los lugares que han sido tradicionalmente sus áreas de asentamiento o con los lugares que se han venido ocupando y que han generado una ubicación territorial de manera permanente en los departamentos, se encuentran los siguientes grupos étnicos indígenas8:


    Grupos Étnicos Indígenas por Entidad Territorial9

    Departamento

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