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Diseños para la promoción de la competitividad


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Diseños para la promoción de la competitividad

Tanto el término «clusterings» (tal como ha sido descrito anteriormente) como el término «competitividad» pueden tender a ser usados abusivamente. Por ejemplo, muchos podrían argumentar que el programa más efectivo de «competitividad» sería establecer una política favorable a la tasa de intercambio y un ambiente macroeconómico estable. Otros podrían complementar estas iniciativas con programas enfocados hacia una mejor oferta de mano de obra, hacia la infraestructura, la promoción de las exportaciones y las inversiones, la transferencia de tecnología, etc. Aun cuando todas estas iniciativas son importantes, no se abordan directamente en este documento, más bien se van presentando de manera indirecta a medida que se relacionan con los temas presentados por las mismas agrupaciones, como parte del diálogo nacional. Específicamente este documento se orienta hacia el diseño de programas de competitividad relacionados con la interacción entre los clusterings (tal como han sido definidos anteriormente) y los diálogos nacionales que se vinculan con los temas de clusters.


Considerable trabajo, tanto teórico como empírico, se ha hecho acerca de la competitividad, la mayor parte del cual, como ha sido discutido anteriormente, considera el clustering y los procesos relacionados como producto de la evolución natural de los negocios en ambientes favorables. Algunos teóricos han ido más lejos, haciendo recomendaciones de programas nacionales para promover la competitividad. Michael Porter (2002) recomienda la creación de tales programas que involucran varios elementos:


  • Primero, las asociaciones industriales y las Cámaras de comercio enfocan su esfuerzo y atención a la promoción de acciones de fortalecimiento de la productividad por sus miembros y por los gobiernos en vez de buscar el cabildeo con el gobierno para obtener privilegios especiales.




  • Segundo, las universidades y las instituciones de investigación establecen vínculos con la comunidad empresarial para apoyar la difusión de la investigación y la tecnología pertinentes al crecimiento de la productividad.




  • Tercero, una o más instituciones independientes proveen el liderazgo en la promoción de la agenda nacional.

Varias características de este tercer elemento necesitan ser desarrolladas. Porter arguye que tales instituciones necesitan de la amplia participación del sector privado, del sector académico y del gobierno. No obstante, deben ser independientes del gobierno con el fin de asegurar su apoyo a esfuerzos a largo plazo que se extenderán más allá del período de duración de cualquier administración. En consecuencia, necesitan un fuerte respaldo de todos los partidos para contar con el apoyo gubernamental sin importar el partido que esté en el poder.


No ha habido ningún trabajo empírico de evaluación que confirme o rechace el enfoque propuesto por Porter. De hecho, la amplitud del concepto, el horizonte a largo plazo y la diversidad de otros factores que probablemente estarían actuando sugieren que la evaluación no es una herramienta factible. Los horizontes a largo plazo y las largas cadenas de conexión entre las acciones y los resultados son dos factores que tienden a convertir la evaluación en especulación. Aún más, como un programa de acción, el enfoque de Porter deja un limitado papel al gobierno o a los donantes. Es probable que ambos busquen obtener resultados en un horizonte temporal limitado (entre 3 y 4 años) y que busquen ejercer control y acciones directas de acuerdo con un calendario, en vez de desempeñar un papel más limitado alentando las acciones de otros.
Un modelo algo diferente ha sido desarrollado en varios países, a menudo en colaboración con las agencias donantes, que involucra tres elementos de importancia:

un consejo nacional de competitividad, que reúna al liderazgo político con todas las otras partes interesadas;

una secretaría, que apoye tanto al consejo de competitividad, si existiere, como a los clusterings; y

«clusters» de empresas y de otras instituciones a lo largo de la cadena de valor de un producto en particular, o de las organizaciones involucradas en un sector en particular.


En el ámbito de los clusters el BID se ha mantenido activo con diversos proyectos en varios países. Por su parte, USAID ha participado particularmente en el consejo de competitividad, estableciendo programas en Sri Lanka, Mongolia, Croacia, Macedonia y República Dominicana, entre otros países. Igualmente el Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE ha trabajado regionalmente, apoyando la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible-ALIDES, financiando el trabajo de investigación realizado por Harvard Institute for International Development (HIID) y la Escuela Centroamericana de Negocios (INCAE), mientras que la Corporación Andina de Fomento (CAF) ha hecho lo mismo en la región andina y ha promovido también el estudio académico de los temas de competitividad.
Australia creó un Consejo Nacional de Competitividad en 1995, e Irlanda hizo lo mismo en 1997,. Los programas en los otros países son aún más recientes. En un sentido más amplio, el diseño institucional de tales programas

ha tendido a involucrar directamente al gobierno en tanto que promotor y administrador del esfuerzo, sin embargo, el análisis institucional de este enfoque sugiere varias preguntas.

En relación con el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) es cierto que los gobiernos establecieron miles de consejos y cuerpos asesores, muchos de ellos puramente decorativos o ceremoniales, mientras que otros proveen foros para importantes discusiones sobre las prioridades nacionales, iniciativas importantes e intercambio de información, pero, además del problema de diferenciar un consejo de competitividad de estos otros tipos de cuerpos asesores, surgen inmediatamente tres preguntas:


  • ¿Es necesario un Consejo Nacional de Competitividad?




  • Si la respuesta a esa pregunta es afirmativa, ¿cómo pueden los consejos establecidos por la administración de un gobierno en particular proseguir sus políticas y metas políticas hasta convertirse en un vehículo para lograr las metas nacionales de competitividad a largo plazo?




  • ¿Con qué frecuencia deberían celebrarse las reuniones del Consejo y qué tipo de temas políticos debería enfocar?

El primer punto: tener un Consejo Nacional de Competitividad y, si así fuere, cómo estructurar su operación, parece no tener una respuesta clara en la literatura al respecto. La razón seguramente está en la importancia de los «software» de las personalidades y en la asignación de personal relacionado con el «hardware» de los modelos organizativos formales. Un segundo problema es que el Consejo Nacional de Competitividad no operará en territorio virgen puesto que la mayoría de los países ya han establecido una variedad de Consejos para los propósitos económicos nacionales (consejos nacionales de exportaciones, consejos nacionales de producción, consejos nacionales de promoción de la inversión, consejos nacionales de fabricación, entre otros) que han funcionado bien o mal pero cuya existencia formal continúa incluyendo una parte del campo que un Consejo Nacional de Competitividad podría cubrir. Otro aspecto a considerar es si el fracaso de tantas iniciativas previas hace que la nueva propuesta de un Consejo Nacional de Competitividad sea vista sólo como un capricho destinado a sufrir el mismo destino de los esfuerzos anteriores.


Desafortunadamente, este estudio no puede arrojar luz acerca de algunos de estos problemas. Como se discute más adelante en las secciones correspondientes, ninguno de los países estudiados aquí tiene un Consejo Nacional de Competitividad en operación. Colombia tuvo un consejo similar durante una administración previa y los temas relacionados con su desempeño se discuten en el contexto de la experiencia colombiana. Dada la falta de un consejo, en los dos países estudiados el papel primario de promover la competitividad ha fracasado habiendo sido asignado a una unidad dentro de un ministerio gubernamental: el Ministerio de Economía en el caso de El Salvador y el Ministerio de Comercio Exterior en el caso de Colombia. La relación entre ambas unidades de promoción gubernamental y el desarrollo de un cluster es un problema para el cual la experiencia en ambos países ofrece útiles lecciones que serán discutidas más adelante en este informe.
Con respecto a la necesidad de una Secretaría, un proyecto de competitividad debería tener una oficina especial para promover la creación de agrupaciones y brindar apoyo a las ya existentes y al personal del Consejo Nacional de Competitividad, si existiere. La Secretaría es una oficina especial en un ministerio del gobierno, usualmente el Ministerio de Economía. En algunos casos, está ubicada fuera del gobierno, financiada por un donante. La experiencia nos sugiere que las secretarías de agrupaciones dentro del gobierno tienen menos capacidad de interactuar efectivamente con los miembros del sector privado que una secretaría fuera del gobierno. Esto es así porque, como se muestra en estudios previos de promoción de exportaciones del gobierno (cf., por ejemplo, McKean y Fox, 1994), las instituciones gubernamentales destinadas a apoyar al sector privado tienden a estar demasiado atascadas en las políticas gubernamentales internas para poder comprender y responder a las preocupaciones reales del sector privado. Aun así, una ubicación dentro del gobierno asegura contar con los recursos adecuados para financiar la Secretaría y proveer una conexión mucho más fuerte con el liderazgo político. Esta conexión puede ser la clave para lograr resultados en los temas de política.
En cuanto a los clusters, varios temas de diseño se relacionan con ellos:

¿Dónde debería descansar el liderazgo de los clusters: en las empresas miembros del sector privado, o debería el representante del gobierno establecer la agenda y los calendarios de las reuniones?




  • Si se está entregando a los clusters recursos provistos por los donantes, ¿qué mecanismos son necesarios para asegurar el uso más eficiente de esos recursos?

En cuanto a la concepción misma de los clusters: ¿deben ser temporales, destinados a lograr metas específicas y luego desbandarse, o son el principio de instituciones más permanentes? Si éste es el caso, ¿cómo van a ser financiados en el largo plazo? En la mayoría de los países se trata de asociaciones y cámaras ya existentes del sector privado que reúnen a las empresas de una industria en particular. ¿Cómo se relacionan los clusters de competitividad con tales asociaciones?

Los capítulos sobre las experiencias de Colombia y El Salvador ofrecen respuestas a algunas de estas preguntas, pero no a todas. El liderazgo del sector privado no parece ser esencial para el éxito de los clusters a largo plazo. Las preguntas acerca de los mecanismos de eficiencia y la mejor estructura institucional para los clusters son un desafío a las respuestas fáciles, aun cuando las experiencias de los dos países proporcionan algunas ideas.






Capítulo 2


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