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Encuentro Nacional de Productividad y Competitividad, mayo de 2003


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Encuentro Nacional de Productividad y Competitividad, mayo de 2003
Los Encuentros Nacionales se han venido celebrando semestralmente durante los últimos cuatro años. En el Encuentro de Bucaramanga, el presidente Uribe, cinco ministros y el jefe de la Oficina Nacional de Planificación hicieron presentaciones ante unos 1.300 participantes de empresas privadas, asociaciones y agencias gubernamentales. El Presidente también participó en un extenso intercambio de preguntas y respuestas con los participantes. En conjunto, el gobierno presentó un cuadro convincente de serios compromisos y de su voluntad de escuchar y actuar en las legítimas preocupaciones del sector privado respecto a las exportaciones y a la competitividad. Sin embargo, tanto el Presidente como otros expositores hicieron énfasis en que la capacidad de Colombia de competir en los mercados mundiales y su habilidad para atraer la inversión extranjera dependía de la capacidad del gobierno de enfocar los problemas de seguridad interna y de tráfico de drogas más que de nuevas iniciativas dirigidas a la competitividad. Esto pareció ser comprendido de manera general, y los participantes fueron claros al ofrecer un fuerte apoyo a los esfuerzos del gobierno en esta área.

Esta reunión, la octava en la serie de conferencias semestrales sobre competitividad y productividad, incluyó una serie de presentaciones de académicos, de funcionarios gubernamentales, de inversionistas y de otras personas sobre temas relacionados con la competitividad. El tema principal de la conferencia fue la participación en acuerdos comerciales. Tanto los disertantes gubernamentales como los académicos propiciaron la celebración de tratados de libre comercio con otros países y, más notablemente, con Estados Unidos. Los argumentos presentados tanto por funcionarios del gobierno de Colombia como por profesionales académicos fueron reforzados por la presentación del ministro de Relaciones Exteriores de México (anteriormente ministro de Economía) sobre los resultados de diez años del NAFTA en México.

Un académico revisó el desempeño de Colombia durante los últimos años, tal como fuera evaluado en el Informe Global de Competitividad (IGC). Su estudio enfatizó la baja calificación del país en varias mediciones de competitividad. Por una de las medidas de la encuesta –el costo de la seguridad– la posición de Colombia está solamente por encima de Israel. La posición de Colombia es más alta que la de la mayoría de los países latinoamericanos, aunque está muy lejos de Chile y de muchos países en desarrollo de Asia. Otros ponentes usaron indicadores particulares del WCR para reseñar problemas o resaltar los avances.

El tema del impacto de la liberalización del comercio en la agricultura fue analizado por un académico y por un funcionario gubernamental, argumentando ambos que una reducción sustancial de los impuestos de importación sobre los productos agrícolas sería un paso importante hacia una mayor eficiencia. Por otro lado, el ministro de Agricultura reveló el programa del gobierno para exigir a los vehículos motorizados el uso de combustibles que incluyan por lo menos 10% de alcohol etílico proveniente de la producción de biomasa. Se espera que esta medida favorezca un aumento considerable de la producción de caña de azúcar en el país. Esta parte de la política industrial representó un agudo contraste con el énfasis general de otros ponentes acerca de la imposición de limitaciones al papel directo del gobierno, de la eficiencia económica y del mejoramiento en el desempeño fiscal del gobierno.

La mayoría de los documentos presentados en el Encuentro se encontraba disponible poco tiempo después de la conferencia en Internet, en el sitio de la red de competitividad del gobierno.

Tanto los dirigentes del gobierno como los del sector privado dan considerable crédito a los Encuentros como herramienta para lograr una mejor comprensión entre el gobierno y el sector privado. Ambos los consideran de mucha importancia para la promoción de las acciones relacionadas con la competitividad. Muchas personas del sector privado ven estas reuniones como el vehículo más importante para demostrar el compromiso del gobierno con las exportaciones y la competitividad. No existen compromisos formales o precisos con los que pueda medirse el avance alcanzado de una reunión a la siguiente. No obstante, para cada Encuentro se recopila información de los ministerios de ambos gobiernos y de las asociaciones del sector privado, en las semanas previas a la reunión, para conocer las acciones tomadas después del último encuentro.

El gobierno actual anunció con anticipación que las reuniones se cambiarían a un calendario anual debido al gran esfuerzo que éstas representan. La resistencia del sector privado a tal cambio, aparentemente, ha hecho que el gobierno revierta la decisión. El sector privado ha considerado estas reuniones como valiosas. Al responder varias interrogantes en el Encuentro, el Presidente expresó que los ministros presentarían un informe en la siguiente reunión, a celebrarse en seis meses.

b Redes especializadas.

Estas se describen como una red virtual organizada alrededor de la Encuesta de Competitividad Mundial y que cuenta con diez clusters de trabajo para enfocar los temas de corte transversal que afectan la competitividad total del país. Estos temas son: internacionalización, transporte, recursos humanos, tecnología de la información y comunicaciones, ciencia y tecnología, energía, finanzas, administración y gobierno. Cada una de estas redes temáticas está a cargo de vigilar el desempeño de los sub-indicadores usados en el Informe de Competitividad Global (ICG) y de trabajar para mejorar la posición relativa de Colombia en las clasificaciones.
Algunas de estas redes celebran reuniones periódicas, pero la mayoría parecen ser arreglos sueltos con poca actividad. Para cerca de la mitad de las redes especializadas, la página de la red pertinente incluye información del indicador del ICG de 2002. Para la otra mitad, la información se refiere al informe de 2001.

c Convenios de competitividad exportadora.

Estos son convenios entre el gobierno y el sector privado (incluyendo una mezcla de asociaciones de negocios y de empresas individuales). La mayor parte de los convenios activos en la actualidad fueron firmados por el presidente Pastrana y sus ministros en los años 2000 y 2001. Más de 40 de tales convenios ya han sido firmados. Cerca de diez son convenios regionales enfocados en un área geográfica, y los otros son nacionales. El Apéndice 3 al final de este trabajo presenta una lista de los convenios en operación.

Los convenios son de carácter general, acompañados por matrices que describen las acciones a ser adoptadas por el gobierno y por los participantes del sector privado. Más adelante se discute el contenido de algunos de estos convenios. La mayoría de ellos apunta en dirección a la productividad, en vez de consistir en subsidios o privilegios especiales para el sector en particular. En este sentido, representan una demostración del valor del concepto de competitividad en la dirección correcta. No obstante, las matrices varían ampliamente desde compromisos muy generales, en donde no es posible determinar si éstos han sido cumplidos o no, hasta algunos muy específicos. Existe una amplia variación, tanto en la calidad de los convenios como en el grado en el cual éstos proveen una base sobre la cual se toman las acciones. Unas cuantas parecen haber sido exitosas, pero muchas no han pasado de ser ejercicios formales.


En general, las matrices usadas en los convenios no han sido actualizadas desde 2001. En algunos casos, los miembros del sector privado han buscado un proceso para actualizarlas pero, hasta hace poco, no ha existido ningún mecanismo para hacerlo. El anuncio del gobierno en mayo de 2003 de que actualizaría las matrices y las usaría para rastrear el avance en el cumplimiento de las metas sectoriales es un importante paso hacia adelante.
A continuación se presentan resúmenes de las actividades de algunos sectores cubiertos por los convenios.
1. Plásticos.

Las actividades en el cluster de los plásticos y productos petroquímicos se remontan a varias décadas ya que la asociación industrial, originalmente de productores de artículos de plástico, se estableció hace más de 40 años. En los años setenta la asociación empezó a trabajar con abastecedores de insumos petroquímicos y, a principios de los años ochenta, acordó trabajar conjuntamente sobre problemas claves, notablemente en el área de la tecnología y en problemas ambientales. Un esfuerzo temprano para obtener ayuda de UNIDO fue frustrado cuando la asociación perdió sus fondos de contrapartida en una quiebra bancaria. La asociación entonces inició acciones para lograr el establecimiento de una carrera en ingeniería de plásticos en alguna universidad colombiana. Después de un largo esfuerzo, primero a través del Ministerio de Educación y luego, - después de la descentralización educativa - , con las universidades, la asociación pudo ayudar a establecer, hace alrededor de una década, un instituto de capacitación e investigación conectado con una universidad en Medellín. Actualmente el programa es el único en ingeniería de la producción en Colombia, y ha sido ampliado para ofrecer el grado de Maestría. Al inicio de los años noventa, Acroplásticos invitó a The Monitor Company a estudiar su competitividad y a hacer recomendaciones al sector. Este fue el primer estudio emprendido por The Monitor. El año 2003 Acroplásticos fue identificado por el Instituto de Michael Porter como un caso en el desarrollo efectivo de clusters.


2. Flores cortadas.

Las exportaciones de flores cortadas constituyen el mayor éxito en el desarrollo de un nuevo sector exportador en las últimas décadas. La industria se inició a finales de los años sesenta por el intento de un inversionista extranjero de exportar al mercado de Estados Unidos. El éxito de la empresa dio lugar a numerosos imitadores, y la exportación de flores pasó de cero en 1967 a más de US$ 670 millones en 2002. Este es el único sector que durante la década pasada ha experimentado cada año aumento en las exportaciones. La asociación de la industria, Ascoflores, participó en el convenio del sector firmado en 2001. La matriz para este sector es más detallada que para la mayoría pues cuenta con 17 páginas de compromisos. Sin embargo, aunque parte de la industria cree que el convenio ha sido de mucha importancia, consideran que el gobierno ha hecho poco. Probablemente, el resultado más concreto es el Instituto Colombiano de Investigación desarrollado por Ascoflores y Colciencias, y financiado por el gobierno. Este parece ser un importante paso hacia el logro de una industria más competitiva al contar con un vínculo más estrecho entre la investigación y la producción.


Los expertos de la industria han declarado que sus necesidades con relación a la acción del gobierno son tres: una tasa de cambio apropiada, infraestructura adecuada del transporte aéreo, y una política comercial que proporcione acceso a los mercados extranjeros. En resumen, la industria desea una política ambiental y una infraestructura que permita competir en igualdad de términos en los mercados mundiales.
Originalmente, las rosas eran la base de esta industria pero gradualmente se ha diversificado a otros productos. También se han desarrollado vínculos con compradores y distribuidores en Europa y Estados Unidos . Y como en este país la industria ve poco potencial para aumentar su dominante posición de mercado, ha empezado a trabajar con distribuidores norteamericanos para promover la expansión de la demanda de flores que es baja en comparación con Europa.
Este es un sector anómalo –en términos del modelo de Porter– debido a que la demanda interna por flores de corte es pequeña (tal vez 2% de la producción. A este respecto es probable que la mejora de las comunicaciones en los últimos años haya quitado importancia a la sofisticación del mercado interno como elemento dinamizador de la competitividad, ya que los más importantes productores de flores han centrado su atención en la evolución de las condiciones del mercado de su cliente principal que es Estados Unidos.

3. Cuero.

Este sector fue uno de los estudiados originalmente por The Monitor Company. El sector del cuero, zapatos y otros productos, ha incluido unos pocos grandes productores y miles de pequeños, usualmente agrupados en una sola área geográfica de cada ciudad de importancia. El informe original de The Monitor contenía un extenso análisis de los temas de calidad en el sector, en el cual se revelaba que cada etapa de la cadena de valor culpaba a sus antecesoras por los problemas de calidad para llegar finalmente a «culpar a la vaca» (Fairbanks y Lindsay, 1997, p. 77). El estudio condujo a extensas discusiones entre los productores de los artículos de cuero y a una mayor interacción entre los procesadores del cuero, los curtidores y los mataderos. Los dirigentes del sector han firmado varios convenios, de los cuales el más reciente es del año 2001.
A pesar de un largo período de debate dentro del sector y de los esfuerzos para identificar y enfocar el problema a lo largo de la cadena de valor, la competitividad del sector de productos de cuero colombiano, como un todo, ha declinado dramáticamente durante la última década. Las exportaciones de zapatos cayeron de US$107 millones en 1991 a US$ 27 millones en 2002. Las de las manufacturas de cuero cayeron de US$ 134 millones a US$ 47 millones durante el mismo período. Algunos subsectores especializados, notablemente el de los productos de cuero de alta calidad, parecen haber sido más exitosos, aparentemente debido a los cambiantes métodos de empresas individuales que han encontrado segmentos en el extranjero, más que a reducciones de los costos de las transacciones a lo largo de la cadena de valor.

Hablando de manera general, los problemas del sector parecerían deberse más a los aumentos en la productividad en el extranjero y menos a una declinación de la productividad del sector en Colombia. La competencia de productores altamente eficientes en Asia y Brasil redujo primero las exportaciones colombianas y luego las ventas en el mercado interno.


4. Café.

La operación formal del grupo del café se remonta a 1927, cuando se creó la Federación Colombiana del Café (FNC)ii. Poco tiempo después de haber sido fundada se permitió que la FNC se financiase a sí misma por medio de un impuesto a las exportaciones de café, garantizando a la institución un flujo permanente de recursos. La Federación se benefició de un firme liderazgo en los primeros años y desarrolló una reputación de austeridad, probidad y de disciplinado apoyo al desarrollo del sector, particularmente a los pequeños productores que lo dominaban.


Posteriormente, pudo ganar el control de los precios internos de café y ejercer una gran influencia sobre las exportaciones, aun cuando las empresas privadas exportaban la mayor parte del café colombiano. Fue así como la FCN pudo obtener más de US$ 1 billón por concepto de ingresos entre 1986 y 1994 (Thorp, 2000, p. 14) por diferencia entre los estabilizados precios internos y los precios mundiales. La mayor parte de este ingreso fue invertido en infraestructura local y en proyectos en las áreas productoras de café, pero la FCN también invirtió mucho en actividades de diversificación obteniendo, generalmente, pobres resultados.
El café ha sido tradicionalmente el sostén económico principal de las utilidades de exportación colombiana, y representaba la mitad de las utilidades de todas las exportaciones en 1985 (véase el cuadro 2.1). Para el año 2002 esta porción se había reducido a 6% debido al crecimiento de otras exportaciones y a la precipitada declinación de los precios mundiales del café.
A pesar de este descenso de la importancia relativa de las exportaciones del café colombiano, entre todos los intereses sectoriales la FNC es el único que está representado en la junta directiva del Consejo Nacional Colombiano Político y Económico. También tiene un representante en la junta directiva del Banco Central. Los productores colombianos han podido obtener un importante apoyo gubernamental para el refinanciamiento de la deuda del café y para subsidiar los precios internos como resultado de la declinación de los precios mundiales debido, principalmente, al reemplazo de Vietnam por Colombia como el segundo país exportador más grande en los mercados mundiales. Thorp (2000, p. 15) concluye que la influencia del sector del café en la política nacional ha continuado siendo alta, aun cuando su contribución a la economía nacional ha seguido reduciéndose. El control de grandes recursos financieros y de un bloque significativo de votantes por parte de la Federación hace que el sector continúe siendo importante.
El convenio del sector cafetalero, aunque extenso –tiene 18 páginas–, no contiene objetivos cuantitativos y cuenta con pocas metas concretas. En muchos casos el compromiso del sector privado es que la Fedecafé presente alguna propuesta al gobierno; el compromiso del sector público es revisar la propuesta. En general, este enfoque pasivo sugiere un sector comprometido con un modelo más tradicional de tratamiento favorable por el gobierno, en vez de contar con un comportamiento internacionalmente competitivo que es el modo más promisorio de seguir hacia adelante.
5. Ropa y textiles.

Las industrias textil y de confección de ropa situadas alrededor de Medellín, un centro importante de manufactura, tienen una larga historia en Colombia. El país empezó a exportar cantidades importantes de ambos productos durante los años sesenta y al inicio de los años setenta, pero luego las exportaciones comenzaron a estancarse. Morawetz (1981) identifica algunos factores en el decepcionante desempeño de las exportaciones. Por el lado del gobierno, éstas incluían la apreciación de la tasa de cambio después de 1973, que hizo las exportaciones menos rentables, así como problemas gubernamentales de procedimientos, como por ejemplo largos atrasos en el movimiento de los materiales importados a través de las aduanas. Morawetz también encontró que las empresas colombianas tenían un bajo control de calidad y habían ganado en el extranjero la reputación de exportar productos de baja calidad. El caso de los trajes Pierre Cardin, donde una empresa colombiana no pudo cumplir con las normas de calidad de un distribuidor de Estados Unidos fue un desastre muy publicitado. Aunque aparentemente siguió los pasos de los tigres asiáticos en su temprana evolución, la industria colombiana nunca pudo estar a la altura de esa promesa temprana de convertirse en un centro de producción textil y de vestimenta y, más tarde, de diseño. En términos de exportaciones al mercado de Estados Unidos, el mercado más grande del mundo para ropa, Colombia ocupó la posición 22 en el año 2002, detrás de los países centroamericanos, con excepción de Nicaragua.


Las empresas, en diferentes puntos de la cadena de valor, plantean variadas quejas. Los productores de ropa se quejan de los altos precios así como de la baja calidad y selección de los textiles colombianos y de la dificultad para obtener telas importadas antes de la liberalización del comercio en los años noventa. Los productores de textiles también se han quejado de los altos precios del algodón nacional debido a los altos precios de apoyo y a los impuestos que se pagan a las importaciones de algodón.

A diferencia de la mayoría de los convenios, el de los textiles tenía metas cuantitativas para el crecimiento de las exportaciones aunque expresadas en términos de porcentajes del crecimiento, en vez de hacerlo en dólares. Como lo indica el cuadro 2.2, la meta de exportación se logró solamente para la más pequeña de las cuatro categorías de productos.



































































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