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Presupuestar en abundancia


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La política fiscal en tiempos de bonanza
Ricardo Martner
Introducción
Las políticas fiscales contra-cíclicas generan ganancias en términos de bienestar, pues estabilizan el consumo, reducen la volatilidad del PIB y minimizan las distorsiones producidas por cambios impositivos continuos. Esta afirmación es común en la literatura, y por ello muchos economistas plantean que la política fiscal debe asegurar excedentes en situaciones de pleno empleo y aceptar déficit en recesiones, con un saldo promedio fijo (cuyo monto es parte de otra discusión) durante el ciclo económico. El principio de responsabilidad fiscal intertemporal es parte integrante del mensaje tradicional1. Sin embargo, la política fiscal tiende a ser asimétrica, es decir pro-cíclica en tiempos de bonanza y contra-cíclica en tiempos de escasez2, lo que generó en el pasado un abultamiento de la deuda pública. En general se acepta que el déficit es legítimo, e incluso necesario, en períodos de crisis; pero la prédica de superávit en momentos de pleno empleo ha sido menos exitosa. Las autoridades fiscales siempre están dispuestas a aceptar déficit en tiempos de recesión, pero no generan excedentes cuando se producen bonanzas.

Existen múltiples trabajos que revelan la naturaleza pro-cíclica de la política fiscal en América Latina3. De hecho en muchas ocasiones los países de América Latina se han visto forzados a hacer políticas pro-cíclicas, dadas las presiones de ajuste fiscal en los períodos de escasez de financiamiento y la necesidad posterior de recuperar el gasto en períodos de mayor acceso a los mercados de capitales.

Pero resulta muy difícil generalizar, pues en algunos países las políticas fueron pro-cíclicas en tiempos de bonanza en la década de 1990, lo que no fue compensado por ajustes de la misma magnitud en el período de escasez (1998-2002), dando lugar a un aumento de la deuda pública, y en otros han sido claramente contra-cíclicas, con caídas de deuda en bonanza y aumento en escasez.

En la actual fase del ciclo económico, caracterizada por altos precios de materias primas y un fuerte crecimiento del PIB en algunos países, se tiende a afirmar que los países de América Latina siguen comportándose como en el pasado, es decir con políticas fiscales que son expansivas en condiciones de bonanza. Sin embargo, más allá de episodios puntuales, esta tesis no puede generalizarse, pues la gran mayoría de los países han mantenido el saldo primario y el gasto público bajo control, en el marco de una reducción significativa de la deuda pública. Este comportamiento fiscal es doblemente meritorio cuando se tiene en cuenta que entre noviembre de 2005 y Diciembre de 2006 ha habido elecciones presidenciales en doce países de la región.

A pesar de la importancia del tema, existe poco consenso sobre las técnicas a emplear para construir indicadores y calificar la orientación de la política fiscal. En lo que sigue se busca responder a la pregunta ¿cómo definir las políticas contra-cíclicas?, revisando los distintos metodologías empleadas y aplicándolas a 18 países de América Latina y el Caribe. De esta revisión se desprende que hay múltiples variables por considerar: el gasto público, el saldo fiscal, la deuda pública. Se concluye que, aunque no completamente satisfactorio, un buen indicador de orientación de la política fiscal es la deuda pública.

Luego se describen los mecanismos que se han desarrollado para normar el destino del dividendo del crecimiento (es decir de los recursos extraordinarios percibidos por un crecimiento mayor al esperado o por precios de materias primas superiores a los proyectados), seguido de una reflexión en torno a la economía política de las finanzas públicas en la actual fase de bonanza.

Se confirma que las políticas aplicadas en los últimos años han tenido una orientación más bien contra-cíclica, lo que representa una ruptura respecto del pasado. Sin embargo, y exceptuando a unos pocos países, el prudente manejo de los años recientes ha sido más bien discrecional, por lo que las actuales instituciones fiscales no garantizan que estas políticas sean permanentes. Algunas mejoras, como el balance estructural o la conformación de fondos de reserva, contribuirían a reducir la incertidumbre sobre la orientación futura de la política fiscal.


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