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El papel del control de cambios en el crecimiento industrial


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5.2 El papel del control de cambios en el crecimiento industrial.
Ahora bien, la expansión industrial del país durante estos años posteriores a la Gran Depresión, impulsada principalmente por la restricción en las importaciones: ¿fue ayudada por el sistema de control de cambios o se produjo a pesar del sistema de control de cambios? O mejor, ¿qué papel jugó el sistema de control de cambios en el crecimiento de la industria durante este período? En definitiva se trata de dilucidar cuales fueron los objetivos y motivaciones del sistema cambiario, que ya estuvimos marcando en los apartados anteriores, y los principales efectos de éste sobre el sector industrial.

La primera cuestión, entonces, es analizar si el control de cambios tuvo por objetivo principal impulsar al sector industrial. Como se desprende de los apartados precedentes, entre 1931 y 1933 el control de cambios fue una medida tendiente a asegurar los pagos de servicios al capital extranjero. Sin embargo, desde 1933 el sistema cambiario se convierte en un instrumento más amplio de política económica. Es a partir de ese año que muchos autores creen encontrar en el sistema de control de cambios una política de industrialización, ya que coincide con el avance industrial desde 1934.

Las modificaciones que se introdujeron en 1933 incluyeron una devaluación de la moneda y una restricción más fuerte sobre las importaciones, en un contexto de recuperación de la crisis. Recordemos que entre 1931 y 1933 se restringió la asignación de divisas para importaciones pero no las importaciones en sí. Por lo tanto, esta nueva configuración cambiaria parecería darle al sistema un carácter marcadamente proteccionista y favorable a la industria. Ciertos autores van todavía más allá con esta idea sosteniendo que el sistema de control de cambios contenía cierto carácter de política industrial, ya que en la asignación de divisas, las importaciones de insumos para la industria tenían prioridad. La prueba de esto estaría en las listas de prioridades de importaciones que difundía la Comisión de Control de Cambios, en la que las materias primas para la industria nacional y combustibles para los medios de transporte se priorizaban por sobre los artículos de consumo ya desde 1931.

Sin embargo, no alcanzaba con declarar esas prioridades para que el sistema funcionara realmente en dicho sentido y los hechos demostraban las verdaderas motivaciones. Aparece aquí una importante contradicción. Por un lado, se pregonaba un determinado orden en la asignación de divisas, favoreciendo a la industria, pero luego se asignaban de acuerdo a las verdaderas prioridades: asegurar el pago de la deuda cuando estos pagos peligraron como entre 1931 y 1932, y, desde 1933, responder a los intereses comerciales que presionaban sobre el sistema. Esta contradicción desconcertó a más de un autor.

Villanueva (1972) sostiene primero: “Las divisas disponibles, por la vía del control de cambios (instalado como consecuencia del pacto Roca-Runciman) son destinadas esencialmente a cubrir el intercambio financiero y de bienes entre la Argentina y Gran Bretaña.” Pero inmediatamente después sostiene: “La prioridad número uno en los sistemas de control de cambios instalados en el país en la década del treinta, era siempre proveer los insumos necesarios para la industria.”16 Como Villanueva, otros autores mantienen esta doble interpretación: el control de cambios venía determinado por las relaciones con Inglaterra y Estados Unidos y tenía como objetivo fomentar la industria.

Pero estos dos objetivos no resultaban compatibles, más aún cuando sabemos que no era Gran Bretaña el que podía proveer al país los bienes necesarios para la industria, sino Estados Unidos que era claramente discriminado, como ya analizamos.

Más allá de esto, puede argumentarse que la política cambiaria de la década del treinta tenía igualmente un contenido proteccionista. Como ya señalamos, ciertos autores, si bien no apoyan la idea de una estrategia de industrialización ven al sistema de control de cambios aplicado desde 1933 como parte de un conjunto de medidas que tuvieron como efecto el incentivo a la industrialización. Según esta visión, el control de cambios generaba incertidumbre acerca de las posibilidades de obtener divisas para ciertas importaciones, desalentando la compra de bienes al exterior. Esta es la visión de Schwartz (1967), quien sostuvo que el aumento de tarifas y el control de cambios fueron las dos medidas fundamentales que alentaron el crecimiento del sector industrial. Es decir que el autor sostiene que existieron, desde 1930, una serie de políticas que favorecieron la producción de manufacturas, y la principal de estas medidas fue el control de cambios.

Dorfman parece acercarse a esta interpretación, al sostener que entre las causas más significativas del adelanto industrial de la década del 30 están la regulación gubernativa de las importaciones, es decir, el control de cambios, y la devaluación del peso argentino de 1933. Esta postura marca que el control de cambios fue una medida que restringió las importaciones y, por lo tanto, habría favorecido a la producción nacional, a la vez que la devaluación de 1933, al encarecer las importaciones habría actuado en el mismo sentido.

Veamos la siguiente afirmación de Dorfman:

El control de cambios iniciado en 1931 a raíz de la crisis mundial, adquiere cierta función proindustrialista en la preguerra inmediata, al conferírsele una discriminación según la categoría de bienes, seleccionando aquellas importaciones más necesarias para industria.17

Esta interpretación daría al sistema de control de cambios un contenido de fomento industrial, asumiendo que la asignación de divisas se realizaba en función de las necesidades de la industria. Nuevamente el mismo argumento.

Pero Dorfman va todavía más allá:

Con la creación del Banco Central en 1935, la política cambiaria se integró en un marco más amplio y a más largo plazo de la política económica, dentro de la cual se hace figurar el crecimiento selectivo de las ramas industriales que mayor interés ofrecen para la estabilidad económica del país. Nace la preocupación, si no por el establecimiento directo de nuevas ramas de los eslabones que faltan, cuanto menos por mantener en funcionamiento ininterrumpido aquellas que ya están operando en el país y representan importantes aportes al producto y al empleo.18

Sin embargo, ya vimos que el sistema de control de cambios no estuvo diseñado ni aplicado en función de las necesidades del sector industrial. El desinterés que plantea Dorfman respecto del establecimiento de los eslabones que faltan, es en realidad un reflejo de motivaciones en cuanto a la asignación de divisas que nada tenían que ver con el desenvolvimiento productivo.

El Ministerio de Hacienda en su memoria de 1938 es claro respecto de esta cuestión: “Los permisos previos se distribuyen teniendo en cuenta las disponibilidades de divisas provenientes de las compras de productos argentinos realizadas por los países respectivos y las estipulaciones de los Convenios vigentes.”19

Sin embargo, la cuestión no era tan transparente. Como señala Schvarzer: “El control de cambios estuvo marcado por su carácter opaco y arbitrario. Su objetivo explícito era regular el uso de divisas frente a un mercado en desequilibrio, pero el reparto se basaba en la subordinación a los grandes grupos locales de interés. Las divisas se acordaron con preferencia a quienes tenían posiciones hegemónicas, con escasa preocupación por los posibles efectos a mediano plazo de esas medidas sobre el desarrollo nacional.”20 De esta manera, el control de cambios, al negar las divisas para ciertas importaciones, incentivó el avance de ciertos sectores, pero sin una idea de industrialización detrás.

De hecho, las asignaciones de divisas perjudicaron claramente a algunas ramas de la producción. Por ejemplo, las asignaciones de divisas a los productos textiles británicos, implicaron una continua entrada de dichos productos y un perjuicio a los productores locales, sin ningún criterio estratégico más que el de favorecer a los sectores vinculados con el comercio británico. Lo cierto es que las divisas se asignaban en función de los países a los que se buscaba beneficiar y no en función de los tipos de bienes que se adquirían y ni siquiera los precios a los que se compraban los bienes. En muchos casos se privilegiaban bienes de países que producían a precios altos, desdeñando la oferta a bajo precio proveniente de otros países.

El esquema de control de cambios funcionó más o menos restrictivamente según las vicisitudes del contexto internacional, pero siempre respondiendo a los mismos resortes y con los mismos objetivos de política económica. La asignación de divisas no respondía a las necesidades productivas del país ni a estrategias de largo plazo, sino a la forma en que se desenvolvían las relaciones internacionales del país, con ciertas pautas inamovibles como mantener el pago de los servicios de la deuda externa.21 El sistema beneficiaba a los productos provenientes de Gran Bretaña, independientemente del tipo de bienes, y discriminaba en contra de Estados Unidos, manteniendo un esquema de relaciones que beneficiaba a los grandes grupos que vendían al país europeo y perjudicaba al desarrollo industrial del país.

Si la política económica mostró un interés en la industria en este período no fue con una noción de industrialización detrás, sino como una mera forma de sostener el nivel de actividad interno. De la lectura de las memorias oficiales de este período se desprende claramente esta interpretación:

“La restricción de las importaciones desviará sin duda la demanda interna hacia la industria nacional, permitiéndole desenvolverse en un ritmo de trabajo muy superior al que hubiera determinado el volumen de nuestras exportaciones (...) Por cierto que será preciso cuidar que este estímulo no dilate la producción más allá del punto en que la industria trabaja a plena capacidad.”22

Notemos cómo se hace hincapié en el mantenimiento de la actividad industrial, pero cuidando no expandirla más allá de la capacidad instalada.

En el año 1933 el Banco de la Nación se sorprendía:

“La caída de las importaciones, consecuencia natural de la contracción interna en el valor de nuestras exportaciones, significará un nuevo estímulo para el desenvolvimiento de las industrias nacionales, que en los últimos tiempos han realizado un sorprendente progreso”. Y agregaba: “... podemos exhibir una industria pujante formada en plena adversidad” En su memoria de 1934 sentenciaba: “En el año transcurrido el banco siguió prestando decidido apoyo a las industrias en general siempre que, por su naturaleza y posibilidades se consideraron útiles o beneficiosos para la economía nacional. Es de advertir que careciendo el banco de una estructura legal que le permitiera practicar una política de crédito orientada hacia el fomento eficiente y racional de las industrias debió, y así procuró hacerlo, circunscribir su acción a los medios que dispone actualmente; es decir, amoldando las formas del crédito comercial que constituye su función específica con las necesidades de la actividad industrial hasta donde ha sido posible”.23

Vemos, entonces, el problema económico y bancario que planteaba el nacimiento de industrias dignas de apoyo y el crecimiento de las ya existentes como consecuencia de la evolución económica del país, pero sin una política económica pensada a tales fines. La ausencia de una estructura bancaria adecuada para otorgar créditos industriales es una muestra clara de la ausencia de una política de industrialización.

En definitiva, el control de cambios quedó determinado y limitado, por los intereses financieros ligados al capital internacional y por el esquema de relaciones bilaterales que fue impuesto por la política comercial de Gran Bretaña, con acuerdo de sectores nacionales que se beneficiaban de él. Virgil Salera ofrece una excelente descripción de las técnicas usadas por Gran Bretaña para forzar a Argentina a seguir una política bilateral de comercio.24 Esto también es señalado por Beveraggi Allende, quien considera que el factor fundamental del sistema de control de cambios fue la inflexibilidad en el pago de los servicios de la deuda externa. Para nosotros los conflictos comerciales y los objetivos de los productores agropecuarios determinaron la política comercial y, el control de cambios, estuvo en gran parte supeditado a ella, sobre todo desde 1933. Por lo tanto, darle un contenido industrialista a esta política no se corresponde con la evidencia.

Ahora bien, el control de cambios no fue una medida destinada a atender las necesidades de la industria, pero evidentemente tuvo efectos sobre el sector manufacturero. La asignación de divisas determinó las compras que se realizaban en el exterior y, por lo tanto, el carácter del desarrollo fabril del país. Llegamos, entonces, a una conclusión importante: el contexto internacional generó incentivos para el crecimiento de la producción de manufacturas y fue el control de cambios el que determinó los matices de la evolución de la industria local.

Es decir, dado el contexto externo y la contracción general del comercio mundial, el sector industrial nacional se encontró con los incentivos necesarios para expandirse considerablemente, a partir de ciertas condiciones que ya se habían generado desde la Primera Guerra Mundial. Ahora bien, por un lado, fueron las políticas económicas, respondiendo a intereses concretos, las que determinaron las particularidades de dicha expansión y el control de cambios fue el instrumento esencial en este aspecto. Por otro lado, estas políticas deben ser comprendidas en función de las limitaciones enraizadas en la estructura productiva del país y en la forma que el país se había insertado, desde el siglo XIX, en la división internacional del trabajo.



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