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Municipio y lucha contra la corrupcióN


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UNA APROXIMACIÓN A LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
Por JULIO CESAR SUAREZ1
1.- INTRODUCCION
1. a) LA CORRUPCIÓN: UN FENÓMENO SIN FRONTERAS

Hablar del fenómeno de la corrupción, implica introducirnos en el estudio de un conjunto de prácticas de intercambio cuyo ejercicio no hace diferencia entre los países del norte y del sur, desarrollados o subdesarrollados, democráticos o autocráticos, sino que la corrupción es una manifestación globalizada, con intensidades diversas y que comprende ámbitos tan diferentes como la economía, la política, la administración de justicia, la administración pública, la vida pública, la iniciativa privada, el comercio, la cultura, la seguridad, las organizaciones sindicales, las instituciones deportivas, etc.. La creciente asiduidad y velocidad de relaciones cada vez más asimétricas entre personas, empresas, organizaciones nacionales e internacionales y Estados, crean oportunidades extraordinarias para comportamientos oportunistas o parasitarios, por lo que podemos decir que la corrupción, en la actualidad, es una práctica distintiva de las interacciones sociales cotidianas en todo el orbe.

Así, ejemplos de lo que expresamos, pueden ser el caso “Elf” que sacudió a la opinión pública francesa y que terminó con varios directores de la primera línea de la compañía y de importantes políticos del más alto nivel condenados a prisión (específicamente el Ministro de Asuntos Exteriores). En Italia, tenemos hechos que van desde el colapso político que dio origen al proceso conocido como “manos limpias” hasta el caso Parmalat del año 2003, que dejó al descubierto un fraude contable y corrupción con grandes sumas de dinero desviados hacia paraísos fiscales, dejando en la indefensión a 35.000 trabajadores y ahorristas que vieron licuarse su patrimonio al pasar meteóricamente el valor de sus acciones de euros a centavos.

Alemania presenta algunos casos interesantes y que guardan cierta similitud con otros ocurridos en nuestro país. Así, tenemos el caso de ventas de armas – específicamente tanques - a Arabia Saudita en el años 1991, ventas que no se podrían haber realizado porque Alemania no proporciona armas a países de regiones en conflicto, sin embargo, se hizo una excepción, descubriéndose años después que se pagaron alrededor de 220 millones de marcos en sobornos por dicha excepción. Mas acá en el tiempo, en al año 1999 se descubrió que el entonces Presidente Helmut Kolh, había recibido donaciones para su partido por valor de 2 millones de marcos al margen de lo establecido por la Ley de Partidos.

No obstante, y más allá de esos casos particulares, la singularidad de Alemania radica en que hasta el año 1999 las empresas de ese país no sólo podían sobornar a políticos y funcionarios de otros países, sino que podían incluso deducir de sus impuestos estas sumas destinadas a sobornos alegando que eran “gastos útiles”.

Estados Unidos también nos brinda algunos casos resonantes, desde el emblemático de la empresa Lockhead Corp. - que generó una específica ley a finales de los años ’70 que prohíbe los sobornos de las corporaciones americanas a ciudadanos extranjeros – hasta los más recientes de Enrón y Wordcom en los que se manipuló asientos contables disimulando costos y pérdidas e inflando artificialmente ganancias. La quiebra de estas empresas dejo a miles de norteamericanos sin ahorros para sus retiros.

Nuestra región, Latinoamérica, también muestra, y en abundancia, ejemplos paradigmáticos en materia de corrupción, muchos de los cuales involucraron a primeros mandatarios. A simple título recordatorio tenemos los casos de Carlos A. Pérez en Venezuela, Fernando Collor de Mello en Brasil, Alan García y posteriormente Alberto Fujimori en Perú, Carlos Salinas de Gortari en México, Carlos Menem en nuestro país, etc..

Este fenómeno de la corrupción no sólo corroe las estructuras instituciones, políticas y sociales de los Estados Nacionales, sino que también penetra hacia el interior de los mismos, llegando a los distintos niveles estaduales. Los casos de la Provincia de Santiago del Estero, donde los ex gobernadores Carlos Juárez y su esposa Mercedes Aragonés han sido acusados de abuso de poder y corrupción entre otros cargos, lo que motivó la intervención de la provincia por el Gobierno Nacional y la más reciente tragedia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, del local bailable República Cromagnon donde una conjunción de errores, corrupción y desidia de funcionarios, autoridades de gobierno, empleados publicas y asistentes al espectáculo desencadenaron el luctuoso suceso son ejemplos de que este fenómeno no reconoce fronteras ni límites.

Es decir, la corrupción es un fenómeno global extendido por todos los países, pero no es nuevo, sino que a lo largo de los siglos su aparición es constante, variando sus manifestaciones según las épocas, los contextos históricos, los sistemas políticos vigentes y las relaciones económicas imperantes.

La omnipresencia del fenómeno torna prescindible el conocimiento de si tal o cual país es más o menos corrupto, o el puesto que ocupa anualmente en índices globales sobre corrupción. Hoy, este flagelo constituye una enfermedad en cualquier escenario, con grandes costos para la sociedad en general y los pobres en particular. Por ello, y no existiendo evidencia sólida de que la corrupción sea determinada culturalmente y no existiendo un legado histórico determinista que los países no puedan trascender, es que consideramos que la lucha contra la corrupción no solo es posible, sino, fundamentalmente, imprescindible para lograr estabilidad política, fortaleza institucional y desarrollo sustentable.


1. b) QUE ENTENDEMOS POR CORRUPCIÓN

Es compartido el criterio de que la práctica de la corrupción impacta negativamente en el desarrollo social y económico, socava la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos, distorsiona la administración de justicia y fomenta la criminalidad, derrocha los aportes de los contribuyentes, redistribuye los recursos entre quienes están políticamente conectados o tienen un mayor acceso a las esferas del poder. La corrupción opera como uno de los más importantes mecanismos deslegitimadores de los regímenes y de las instituciones. No obstante, estas coincidencias generales se tornan más difusas cuando se trata de brindar un concepto de este fenómeno dadas las diferentes perspectivas desde las que se puede plantear su abordaje o estudio.



Surge entonces la necesidad en primer término de conceptualizar, dar un significado de este fenómeno. El análisis semántico de la expresión “corrupción” nos informa que del término latino “rumpere”, que denota “romper, dividir, quebrar, violar, anular”, se deriva “corrumpere”, cuyo significado es “alteración, desunión, descomposición, vicio” y por consiguiente “corrupción de las partes de un todo”. Por su parte, el Diccionario de la Real Academia Española, expresa que el término “corromper” apunta a sentidos como “alterar y trastocar la forma de algo”, “echar a perder, dañar, pudrir”, “pervertir o seducir a alguien”, “estragar, viciar”, “oler mal”, etc.2. De tal manera, podríamos reconocer, cuando hablamos de corrupción, un sentido “amplio” y un sentido “restringido”. El primero de ellos, incluye todas las manifestaciones y formas en que se presenta esta “alteración en las formas” en la vida en sociedad.

En este sentido, se corrompen las actividades cuando quienes las practican, quienes las llevan a cabo no lo hacen apegándose o identificándose con los normas, procedimientos o usos legitimados por la sociedad como correctos para la actividad de que se trate. Se produce un quebrantamiento de modelos de comportamientos imperantes en los distintos ámbitos societales.



Malem Seña expresa que un “acto de corrupción implica la violación de un deber posicional. Quienes se corrompen transgreden, por activa o por pasiva, o provocan la transgresión de algunas de las reglas que rigen el cargo que ostentan o la función que cumplen ... con el objeto de obtener un beneficio extraposicional, cualquiera sea su naturaleza. Quienes se corrompen manifiestan, en ese sentido, un claro sentimiento de deslealtad hacia la regla violada .... para que exista un acto de corrupción debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia ...”3.

Distinguimos en el acto corrupto: a) violación de reglas y normas (escritas y no escritas) usos y costumbres, b) en el curso de un intercambio clandestino, c) con la finalidad de facilitar el acceso a medios de influencia o tomas de decisiones, d) para obtener beneficios (propios o para otros de los intervinientes, ya sea individual o grupal).

Esto hace que se puedan observar hechos de corrupción tanto en el quehacer público como en las actividades privadas, es por ello que hablamos de “corrupción ciudadana”, “corrupción política”, “corrupción empresarial”, “corrupción económica”, “corrupción sindical”, “corrupción en los clubes de fútbol”, “corrupción en el comercio”, caracterizándose todas ellas por ser transgresiones a las reglas establecidas que tienen una alta dosis de clandestinidad y ocultismo.

Aquí aparece con nitidez el segundo de los sentidos de la corrupción, el que llamamos “restringido”, que está limitado a la corrupción de cada ámbito en particular de la vida en sociedad, pues ellos presuponen una serie de usos muy precisos que dan forma y modulan, al acto corrupto.



Vemos entonces cómo en diferentes sociedades se pierde el sentido de ciudadanía entendida como la búsqueda y construcción de mundos mínimos compartidos. Las coincidencias básicas que nos permiten vivir juntos como los valores de libertad, igualdad, solidaridad, diálogo y tolerancia se “desnaturalizan”, se echan a perder y son sustituidos por el egoísmo, la intemperancia, el individualismo, los sectarismos, nos encontramos con que la ciudadanía se corrompe pues traiciona su fin de crear aquellos mundos compartidos para la convivencia democrática4 por la construcción de una sociedad desvertabrada, un mosaico fragmentario y desarticulado de intereses antagónicos.

De este modo, la magnitud del salteo de normas, reglas y valores vigentes en la sociedad, traslucen un fenómeno de anomia que pone en evidencia la ruptura entre las normas y metas culturales del grupo y la capacidad de obrar en concordancia con ella. Se ha debilitado todo marco de referencia, todo parámetro que permite valorar y sopesar las conductas.



Algo de esto ocurre en nuestra sociedad, donde las situaciones anómicas aparecen cuando un grupo de individuos tienen intereses tales que sólo puede satisfacerlos si todos cumplen una cierta norma o principio jurídico, moral, religiosa o social, pero un grupo significativos de tales individuos no la cumplen, produciéndose una frustración colectiva, aun de los propios autores de la trasgresión, por ello es que Nino llama a esta anomia como “anomia boba” puesto que implica una dinámica de interacción autofrustrante para los intereses de todos los actores5.

También en ámbitos del ejercicio de las profesiones encontramos manifestaciones de corrupción. Podríamos detenernos en el ejercicio de la abogacía, donde encontramos deberes pautados legislativamente (Ley Nro. 23.187) como comportase con lealtad, probidad y buena fe – art. 6 inc. e) – pero nos encontramos con profesionales que llegan a acuerdos que los beneficia a ellos en desmedro de los intereses de sus representados o cuando leemos avisos en los diarios donde se induce a engaño a quienes necesitan de abogado con el ofrecimiento de ventajas de imposible concreción – art. 10 inc. e) -

También es frecuente observar a abogados que personalmente o por interpósita persona se atrincheran en Hospitales de Urgencias a la espera de algún accidentado o familiar del mismo para ofrecerles sus servicios, olvidándose de las prescripciones en contrario del Código de Ética. (Arts. 17 y 18).

El sector salud, donde encontramos que, desde el juramento hipocrático hasta los modernos códigos de ética que rigen la profesión, prescriben que: “constituye una violación a la ética profesional la percepción de un porcentaje derivado de la prescripción de medicamentos, prótesis, exámenes de laboratorio ...”, “sólo por excepción se podrá derivar enfermos del hospital a su consultorio particular”, “será un hombre honrado en el ejercicio de su profesión” (Ley Nro. 4853, modificada por el Decreto Ley 6396 de la Provincia de Córdoba) disposiciones que se vuelven ilusorias frente a una realidad que nos muestra sobreindicaciones de procedimientos de diagnóstico (de laboratorio y de imágenes), sobreindicaciones de tratamientos terapéuticos (farmacológicos y quirúrgicos) demasiado costosos y a veces inútiles, liquidación de prestaciones no realizadas, liquidación de prestaciones no indicadas ni necesarias, falsificación de las cantidades de una receta, etc..

El análisis se podría extender no sólo al ejercicio de profesiones que necesiten título universitario habilitante, en los deportes, vemos cada vez con mayor asiduidad una desnaturalización en las competencias de los mismos. Tomemos los últimos escándalos del fútbol, donde en el caso de Alemania se ha descubierto toda una red de sobornos para arreglar partidos o sin ir tan lejos, en Argentina, cada final de campeonato da lugar a una serie de suspicacias incitadas por los mismos jugadores y dirigentes.



El mundo de la cultura, no es ajena a estas prácticas, donde nos encontramos que concursos literarios que encienden la ilusión de miles de noveles escritores y también de consagrados, son manipulados de forma tal de que antes de las presentaciones de las obras ya existen acuerdos firmados entre algún participante y la editora impulsora del concurso, para la publicación de la obra.

La corrupción en el sector privado de la economía, no es neutra o inofensiva, sino que genera distorsiones y desajustes. La evasión impositiva, trabajadores en negro, fallas en las medidas de seguridad en los trabajos, mano de obra semi esclava, van violentando y socavando las reglas del juego económico, reduciendo la competencia y consolidando monopolios en sectores enteros de la producción, lo que termina bloqueando todo proceso de desarrollo, no solo económico sino de toda la sociedad.

La corrupción violenta las reglas del juego económico para obtener ventajas frente a otros actores con los cuales se compite en el mercado. Los distintos grupos económicos o de presión establecen intercambios corruptos no sólo con los agentes públicos y las elites políticas sino también con otros agentes privados.



Pero sin duda es la corrupción en la actividad política el ámbito en que este tema encuentra mayor repercusión. Al respecto, podemos diferenciar aquella relacionada con el área gubernamental, es decir, el espacio de toma de decisiones y gestión del país, incluida su estructura administrativa a la que nos referiremos con mayor detenimiento en el apartado siguiente, y el ámbito de la actividad política partidaria.

Con relación a esta, si bien la estrecha relación entre corrupción y política no es nueva, en las últimas décadas el efecto contaminante del dinero sobre el proceso político y sus actores involucrados se ha manifestado con una mayor virulencia.

La crisis de los partidos, vaciados de contenido doctrinario e ideológicos, convertidos únicamente en maquinarias electorales, ha producido un cambio motivacional en sus integrantes, así, los militantes y dirigentes han dado paso a los llamados “políticos de negocios”, sustituyéndose los afiliados al partido por afinidades ideológicas – programáticas por este grupo que ve a la política como un negocio como cualquier otro.

Los partidos políticos, entonces, abandonan su rol de intermediarios entre la sociedad y el gobierno para convertirse en ámbitos de socialización de la ilegalidad, donde estos nuevos integrantes se dedican a establecer contactos con empresarios, pedir dinero, negociar, recibir sobornos, etc.6.

La necesidad cada vez mayor de obtener financiación para el funcionamiento de la estructura partidaria y para las elecciones propiamente dicha, potencian los contactos entre una clase de estos “políticos de negocios”, nos referimos a los “cajeros del partido”, con aportantes que se escudan en el secretos o la oscuridad pues hacen donaciones a diferentes partidos a la vez de modo de asegurarse los contactos políticos cualquiera sea el ganador de las elecciones o porque quieren mantener su opacidad impositiva.

Peor aún, se consolida la vulnerabilidad de los partidos políticos pues debido a su necesidad de financiamiento muchas veces se muestran permeables a ofrecimientos de narcotraficantes, “lavadores” de dinero y de diversas organizaciones mafiosas.

En definitiva se produce una refeudalización de la política donde bajo la apariencia de una participación política igualitaria se esconde un sistema de toma de decisiones políticas regido casi exclusivamente por intereses económicos7.

La expansión de las situaciones descriptas, producen un impacto desarticulador del tejido social porque el ciudadano que se apega a las reglas del juego que facilitan la vida social ve como los partícipes de estas acciones ilegales, amparados por la impunidad, logran estándares de vida que sobrepasan la de los demás.

Es decir, la corrupción actúa como atomizador o “fragmentador” del tejido social, de aquí que la corrupción se convierte en una trasgresión que cuestiona la supervivencia razonable de todo orden social.

Así, la corrupción no es solamente un concepto teórico, cuyas consecuencias son sólo palpables desde una perspectiva técnico – jurídico, sino que su presencia en la sociedad trasunta la existencia de fracciones de clase que consolidan su existencia y desarrollo sólo a través de ella, trasladando su cultura criminal y delictiva sobre todo el tejido social, con las frustrantes consecuencias que observamos8.

Hemos llegado a la paradoja de señalar, como lo hemos hecho en párrafos precedentes, que los problemas más serios de la legitimidad política están justamente en los partidos políticos, el problema de la economía está en los bancos, los grupos económicos y los empresarios, el problema más grave de la justicia es la Corte Suprema, y así podríamos continuar.

En definitiva, existe una coincidencia generalizada de que la corrupción acarrea graves problemas y amenazas para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometerse el desarrollo sustentable y el imperio de la ley.

Como vemos, son diversos los ángulos desde los cuales se puede abordar este fenómeno, así, nos podríamos referir a todos los ámbitos en que desarrollamos nuestras vidas, pero los diversos enfoques desde los que se puede plantear el estudio de la corrupción pueden conducir a divagar por múltiples temas que encaminan cualquier intento de abordaje del mismo a un desvarío y superficialidad general, por lo que optamos por hacer hincapié en uno de estos ámbitos y es el que se relaciona con el ámbito gubernamental y la administración pública.

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