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La Rioja, 18,19 y 20 de setiembre de 2013


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XXII Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos de Control Externo de la República Argentina

La Rioja, 18,19 y 20 de setiembre de 2013


TEMA III


Desarrollo de forma e índices o sensores para medir la eficiencia y eficacia de las operaciones gubernamentales. Planificación de una Auditoría de Gestión.

Técnicas Cuantitativas para

la Medición de la Eficiencia Pública

Ana Clara Rebuffi

Auditoría General de la Provincia de Salta

RESUMEN


Este trabajo se propone introducir en el ámbito de los Órganos de Control, reflexiones acerca de la evaluación de la eficiencia en sector público y las problemáticas vinculadas a su definición y cálculo.

No pretende constituirse en un estudio acabado de la materia, pero si propiciar intercambios que permitan construir un nuevo enfoque en el control público de la República Argentina.

Para esto, nos introducimos en la temática del control de gestión, como una nueva modalidad de control producto no solo de las reformas introducidas en la administración pública, sino como fruto de la demanda de la propia sociedad, que necesita saber en qué se gastan sus recursos y si estas aplicaciones resultan adecuadas.

Luego, se delimita el concepto de eficiencia - cuestión que trae no pocas controversias – con la intención de diferenciarlo claramente del concepto de productividad.

Seguidamente, se intenta aportar elementos para responder a la pregunta de cómo medir la eficiencia, distinguiendo entre los dos grandes grupos de técnicas generalmente utilizadas: los análisis mediante indicadores de productividad media y las técnicas de frontera.

Específicamente, se desarrolla el Análisis Envolvente de Datos, como la técnica de frontera más utilizada y con mejores características para adecuarse a la evaluación de la eficiencia del sector público.

Por último, se ofrecen unas muy sintéticas conclusiones y recomendaciones.
1. El Control de Gestión
El objeto del estudio administrativo es descubrir primero, lo que el gobierno puede hacer legítimamente y bien, y segundo, cómo puede hacer estas cosas apropiadas, con la mayor eficiencia posible y con el menor costo posible de dinero o de energía”.

Esta frase - aparentemente fruto de los estudios de las reformas de la gestión pública que se dieron en las dos últimas décadas1 – en realidad fue postulada por Woodrow Wilson en su obra “El estudio de la Administración” publicada en el año 1887. Desde entonces, ya se evidenciaba una preocupación por la eficiencia como principio de actuación del sector público.

Lo que hizo la reforma de la gestión pública, fue fomentar el criterio de eficiencia en la producción y provisión de servicios públicos, lo cual ha exigido la aplicación de modelos de gestión y control similares a los implantados en el sector privado, pasando desde un control tradicional centrado en los medios-procedimientos a otro orientado hacia los resultados. Para esto, es necesaria una transformación de las técnicas de revisión basadas en la legalidad de la ejecución presupuestaria a técnicas avanzadas de auditoría y evaluación del gasto público, surgidas de los desarrollos que se han registrado en la gestión de las finanzas públicas. donde se han importado sistemas de trabajo propios de la auditoría privada.

No obstante, y especialmente en nuestro carácter de auditores, es conveniente matizar los principios generales de esta “Nueva Gestión Pública”, reconociendo las insalvables diferencias existentes entre las entidades privadas y públicas, de las que podemos reconocer a los objetivos, adquisición de recursos materiales, recursos humanos, etc.

Desde el punto de vista de los órganos de control externo, los procedimientos tradicionales encaminados a establecer la legalidad formal de las actuaciones, solo son útiles para responder a una pequeña porción de las necesidades que la sociedad le demanda - y para lo que fueron creados-. La importancia de su modernización puede resumirse en los siguientes puntos2:

1) Por su finalidad, de cara a dotar al parlamento y los ciudadanos de información relevante e independiente para que puedan formarse una opinión sobre la actuación del gobierno.

2) Por la importante función de emitir recomendaciones de la que están facultados, para la mejora de los procedimientos y de la eficacia y eficiencia y equidad en el uso de los recursos públicos.

3) Porque un control externo basado en la formalidad contable y legal no es capaz de descubrir los casos más relevantes de corrupción y por lo tanto no es capaz de cumplir ni siquiera sus funciones tradicionales.3

4) Por último, un control externo basado en los mecanismos tradicionales dificulta, y en ocasiones impide, la modernización de la gestión pública, ya que penaliza al gestor eficiente y eficaz y premia al gestor que cumple con la legalidad formal que suele generar ineficiencias e ineficacias.

Los procesos reformistas mencionados, se materializaron en Argentina a nivel nacional con el dictado de la Ley 24. 156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control. Luego las provincias, han ido replicando la impronta nacional en distintas medidas hacia la misma dirección. Los órganos de control no estuvieron ajenos a estas circunstancias, sin embargo y por la parte que nos ocupa en este trabajo, aun es muy embrionaria su modernización.

Esto, debido principalmente a dos cuestiones. Por un lado, la orientación de las actuaciones fiscalizadoras: los trabajos de auditoría en la mayoría de los casos, se siguen planificando con el objeto de controlar determinadas cuentas u organismos. Carecemos de un enfoque evaluación de políticas públicas, que permita determinar si las actividades gubernamentales se han traducido en mejoras en las condiciones de vida de los ciudadanos (impacto de las políticas públicas), de acuerdo a las opciones seleccionadas por los gobernantes.

La segunda cuestión está vinculada con el perfil del profesional auditor. Además de la interdisciplinariedad, es necesaria la capacitación del equipo fiscalizador en técnicas que permitan llevar adelante este modelo de control. Por ejemplo, en evaluación de eficiencia mediante el Análisis Envolvente de Datos. El perfil jurista o contable puro ya no se adapta a los nuevos requerimientos del control público.


2. Análisis de la eficiencia

El análisis de eficiencia se puede realizar a diferentes niveles:

• Eficiencia productiva: si el sector público presta determinados bienes servicios a un coste mínimo.

• Eficiencia económica: evalúa que bienes y servicios debe prestar el sector público.4

Nos interesa la evaluación de la eficiencia productiva y esto propone por lo menos dos grandes interrogantes:

¿Qué concepto utilizamos?

¿Cómo se mide?
3. Concepto de eficiencia

Comenzando por el primer interrogante, el Diccionario de la Real Academia Española, define a la eficiencia como la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado.

Por su parte, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública se refiere a la eficiencia como “la optimización de los resultados alcanzados por la Administración Pública con relación a los recursos disponibles e invertidos en su consecución.”

El Manual de Auditoría de Gestión del Sector Público Nacional5 sostiene que el término eficiencia “se refiere a la relación entre los bienes o servicios producidos y los recursos utilizados para producirlos. Una operación eficiente, produce el máximo producto para una cantidad dada de insumos o requiere el mínimo de insumos para una calidad y cantidad de producto determinada (relación insumo – producto). El objetivo es evaluar la productividad de los factores de producción de bienes y servicios utilizados.

Estas definiciones no ayudan mucho a nuestro objetivo como auditores, que es definir la eficiencia para poder medirla y determinar los desvíos, para así efectuar recomendaciones.

Sin embargo, a lo largo del tiempo se han expuesto en economía distintas nociones del término “eficiencia” que pueden acudir a nuestro auxilio.

El economista, político y sociólogo italiano Vilfredo Pareto (1848-1923) desarrolló el concepto de asignación eficiente u “óptimo” para aquella situación en la cual se cumple que no es posible beneficiar a una persona sin perjudicar a otra.

El óptimo de Pareto, es un concepto muy débil como criterio normativo: existen asignaciones óptimas en las cuales un consumidor puede obtener todas las mercancías de la economía y el otro nada. Se trata de un concepto sensible a los desequilibrios e injusticias en la asignación de recursos, conocidos como dotación inicial, sean estos factores, bienes o servicios. Supongamos que tenemos 100 caramelos para distribuir entre 5 niños. Podríamos asignar 20 caramelos a cada uno, pero también 52 a uno y 12 a cada uno de los 4 restantes. En los dos casos los caramelos se habrían distribuido entre todos y ningún niño podría mejorar su posición sin hacer que otro empeore, ya que ambos son óptimos de Pareto.

La noción de optimalidad de Pareto no es necesariamente deseable para las finanzas públicas,a economía, porque no conlleva ningún criterio de justicia o equidad.6

Posteriormente, otros economistas trabajaron sobre el problema de la construcción de una función de producción empírica basada en los datos observados y medir la eficiencia de cada unidad productiva en relación con aquella.

Es en 1957 cuando M.J Farrell con su trabajo “The measurement of productive efficienciy” buscó, “suministrar una medida satisfactoria de la eficiencia productiva y mostrar como aquella puede ser calculada en la práctica (...) para cualquier organización productiva, desde un taller a la economía global”. De esta forma, lo que propuso era medir la eficiencia de las unidades de producción de las organizaciones, mediante indicadores de eficiencia, comparando estos indicadores con la función de producción.7

Farrell introdujo los conceptos de eficiencia técnica, eficiencia de precio y eficiencia global.

La eficiencia técnica hace referencia a si se están utilizando de la mejor forma posible los factores productivos. Pone de manifiesto la capacidad que tiene una unidad para obtener el máximo producto a partir de un conjunto dado de insumos y se obtiene comparando el valor observado de cada unidad con el valor óptimo que viene definido por la frontera de producción estimada.8 Como su propio nombre indica, es un concepto tecnológico que intenta analizar los procesos productivos y la organización de tareas, fijando su atención en las cantidades de inputs utilizadas y las cantidades de “outputs” producidas y no en los costos o precios de los mismos.9

La eficiencia asignativa (o de precio) supone que se ha alcanzado la eficiencia técnica y se refiere a la capacidad de la unidad para usar distintos inputs en proporciones óptimas dados sus precios relativos. Permite ajustar las prácticas de producción a la mezcla de insumos que mejor refleje, desde un punto de vista económico, la escasez o abundancia relativa de los mismos.

La eficiencia económica o global se logra cuando la unidad productiva es técnica y asignativamente eficiente, es decir, cuando la obtención de una producción determinada supone la minimización de la cantidad de factores empleados y además su costo.

Se refiere a la capacidad con que la unidad utiliza los factores de producción de forma óptima desde el punto de vista económico: esta situación será la del mínimo costo para producir unos productos, dados unos precios para los factores y los productos. Dicha eficiencia nos vendrá dada por la relación entre el costo mínimo (frontera) y costo real soportado.





Eficiencia

Técnica

Cuando el sector público está sobre su frontera de posibilidades de producción.

  • No puede producir más de algún bien o servicio sin aumentar la cantidad de factores que se utilizan.

  • No puede producir los mismos bienes y servicios con menos factores de los que se están utilizando.

Asignativa

Cuando el sector público está minimizando el costo de los bienes y servicios que oferta

  • Implica que el sector público está siendo eficiente técnicamente y que, además, está utilizando la combinación de factores más barata.

  • No solo utiliza la tecnología bien sino que también utiliza la mejor tecnología.

Global

Técnica + Asignativa

Cuadro Nº1
3.1 La función de producción

El análisis de la eficiencia técnica y asignativa se basa en comparar el punto en el que se está desarrollando una actividad (factores empleados / producción obtenida) con el mejor punto posible (técnica o asignativamente) según la función de producción existente.

Las situaciones reales, sin embargo, no se suelen caracterizar por el conocimiento de esas relaciones técnicas, lo cual complica la medición operativa de la eficiencia. Este problema es considerado también por Farrell, quien propone un método original de estimación de la función de producción a partir de los datos de las entidades implicadas en la valoración. Es justamente la estimación de lo que él denomina una función de producción empírica lo que ha tenido una mayor repercusión en la literatura posterior sobre la medición de la eficiencia en aplicaciones reales.
4. Como calcular la eficiencia

La segunda pregunta que nos planteábamos tiene que ver con cuales son las técnicas que podemos aplicar para la evaluación de la eficiencia.

Empezamos por comentar que la evaluación de la eficiencia en el sector público puede utilizar variadas técnicas.

Tradicionalmente y en términos generales, se pueden distinguir dos grandes grupos de métodos cuantitativos útiles para la medición de la eficiencia de una unidad de decisión del sector público: análisis comparativo de indicadores y análisis de frontera (paramétricos y métodos no paramétricos).


4.1 Análisis comparativo de indicadores de gestión10

El primer método que abordaremos consiste en la construcción y comparación de índices, normalmente un cociente entre cantidades de productos e insumos, denominados genéricamente Indicadores de Desempeño del Sector Público.

Desde la óptica de la evaluación de la eficiencia de las actuaciones públicas, los indicadores adquieren una importancia determinante en los procesos de evaluación y como auditores, nos interesa la información que pueden suministrarnos para el ejercicio del control de la gestión. Respecto a este punto, es importante destacar la diferencia que existe entre un criterio, un indicador y el estándar.

• El criterio, es la condición que debe cumplir una determinada actividad, actuación o proceso para ser considerada eficiente. Se trata de los requisitos con los que el auditor compara la evidencia reunida durante la auditoría.

Es decir qué perseguimos, cuál es el objetivo, qué pretendemos teniendo en cuenta aquellas características que mejor representan (siempre que pueden medirse) lo que deseamos lograr.

• El indicador es una medida cuantitativa, que puede usarse como guía para controlar y valorar la eficiencia de las diferentes actividades. Es decir, la forma particular (normalmente numérica) en la que se mide o evalúa cada uno de los criterios.

• En cambio, el estándar es el grado de cumplimiento exigible a un criterio de eficiencia. Los estándares de eficiencia determinan el nivel mínimo y máximo aceptable para un indicador. Si el valor del indicador se encuentra dentro del rango significa que estamos cumpliendo con el criterio de eficiencia que habíamos definido y que las cosas transcurren conforme a lo previsto. Los estudios de tiempos y movimientos, por ejemplo, son útiles en el desarrollo de estándares de eficiencia de mano de obra directa. En estos estudios se hace un análisis de los procedimientos que siguen los trabajadores y de las condiciones (espacio, temperatura, equipo, herramientas, iluminación, etc.) en las cuales deben ejecutar sus tareas asignadas.

Los indicadores clásicos de eficiencia son los de productividad parcial y costos medios. Nos son los únicos ni más precisos, pero se usan para comparar el desempeño y dar señales de mejora a las unidades menos productivas.

• Indicadores de productividad parcial

Es importante diferenciar dos términos: productividad y eficiencia, que generalmente se utilizan como sinónimos y producen no pocas confusiones.

El diccionario de la Real Academia Española define a la productividad como sigue:


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