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La corrupción política


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La corrupción política(1)

Las falsas reformas del PP

.“la tarea de promulgar las normas encargadas de prevenir los abusos de los partidos y de asegurar su funcionamiento democrático recae sobre los propios partidos a través de sus grupos parlamentarios: algo así como si las perdices y los conejos se encargasen de redactar la ley de caza”1

.

Introducción


En la encuesta de la Unión Europea sobre corrupción-Eurobarómetro-publicada en Febrero de 2014, España figuraba entre los cinco países donde la percepción de que la corrupción está mas extendida. Si la media de dicha percepción es de 76, en nuestro país es de 95, es decir, al mismo nivel que República Checa, Lituania, Italia y Grecia.2

Compartimos, como punto de partida de esta exposición, la posición clarividente de Vidal-Beneyto3: “La lucha contra la corrupción es, hoy, el desafío fundamental de nuestra democracia”. Y, llamaba a “un movimiento general de reprobación ciudadana” como “ejercicio de democracia participativa”.

Esto, escrito en 2010, cobra hoy una particular trascendencia. Sobre todo, porque lo fundamentaba así:”La corrupción es hoy una pandemia que todo lo invade, que todo lo pervierte. La vida política, la realidad económica, las prácticas sociales, las acciones del Gobierno, los modos y fines de la sociedad civil, la esfera del ocio, el mundo del trabajo, los múltiples procesos culturales en que intervienen y la inmensa mayoría de los que afectan a los seres humanos en su conjunto son, cada vez mas, objeto de estragamiento en sus fines, de adulteración en sus modos, de perversión total de su naturaleza y objetivos”.

La Fiscalía Especial Anticorrupción, según datos que constan en la última Memoria anual estaba interviniendo en 312 procedimientos. Hoy, posiblemente, son muchos más.

Y la Fiscalía General del Estado, en la Memoria anual de 2013, concluía que la apertura de causas de corrupción en los últimos tres años se había incrementado en un 17%.Y que en 2011, se “se alcanzaron máximos históricos en la presentación de escritos de acusación”, 235, entre los que el 40% lo fueron por malversar fondos públicos y el 26% por delitos de prevaricación.

Y, aún mas, las sentencias por dichos delitos dictadas en el periodo 2010-2012 se incrementaron en un 151%, por delitos, sobre todo, de malversación de fondos públicos (39%) y prevaricación (44%).Pese a los datos anteriores, el Fiscal General reconoce que por “no llevar a cabo una actuación lo suficientemente decidida y enérgica contra la corrupción”, “en un importante sector de la ciudadanía ha calado la idea de que la Justicia no trata igual al poderoso que al resto”. Por fin, se reconoce desde una alta instancia del Estado lo que es una evidencia cotidiana.

. 1.-Las causas de la corrupción

Nos limitaremos a algunos aspectos de la corrupción pública, dado que la corrupción privada, que se produce en el ámbito de las relaciones económicas y financieras, exige un tratamiento específico, pese a la relación que, en muchos supuestos, hay entre ellas.

El fenómeno de la corrupción en los Estados democráticos tiene causas inmediatas estructurales que guardan relación con la organización del Estado y sus Administraciones y la ordenación de los poderes públicos. Generalmente, por la insuficiencia de los controles internos, que abdican de sus funciones por puro burocratismo y la consiguiente pasividad o por complicidades mas o menos encubiertas con los “gobernantes”4 que debieran ser controlados. Un ejemplo sería la tardanza en la denuncia de fraudes fiscales, determinante de la prescripción de la conducta delictiva. Y, desde luego, por ausencia de una respuesta sancionatoria administrativa o judicial. En este último caso, por causas variadas, como la insuficiencia crónica de medios para hacer frente a conductas delictivas complejas- con rasgos propios de la criminalidad organizada-, que se emplea como coartada para justificar la lentitud, causa, a su vez, de una respuesta tardía y débil que conduce a amparar la impunidad. En otros casos, la Justicia favorece directamente a los poderosos mediante interesadas y retorcidas interpretaciones legales, creadas ad hoc, como el rechazo por la Audiencia Nacional al enjuiciamiento de E. Botín por el fraude fiscal mas importante de nuestra historia, el de las “cesiones de crédito”5.En todo caso, hay fundamentos para pensar que el déficit crónico de medios de ciertos Juzgados de Instrucción, como los Centrales y otros con competencias sobre delitos de extraordinaria complejidad, es consecuencia de una decisión política meditada para obstaculizar la investigación de estos delitos propios de las clases políticas y económicas dominantes.

Pero hay causas más profundas y más eficaces que las anteriores, el sistema capitalista y los principios que lo inspiran. Ha sido analizado ampliamente. Por tanto, haremos una breve referencia a ello. El prestigioso jurista Stéfano Rodotá ya lo dijo. El “evangelio del mercado” conduce a una “mercantilización del derecho que abre la vía a mercadear incluso con los derechos fundamentales, dado que “la lógica mercantilista” es “radicalmente contradictoria con la centralidad de la libertad y la dignidad”6.

Las obligadas consecuencias de un sistema basado en el enunciado de “enriquecerse” no se han hecho esperar. Así lo resumía el analista alemán Michael R. Krätke: ”Corrupción, dinero negro, segundas cajas, engaño organizado y manipulaciones contables son prácticas corrientes en el mundo de los negocios”7.Y continuaba, “La doctrina de fe neoliberal no precisa de religión ninguna, porque ha elevado el capitalismo mismo a rango de religión convirtiendo los imperativos de la economía capitalista en normas morales universales”, recordando las conclusiones de Walter Benjamín sobre la elevación del capitalismo “a religión de culto universal”. En esta fase, ahora agudizada, del capitalismo, mantiene el analista que ”queda socavada la fe en el Estado como poder protector de los pobres y explotados”.

Evidentemente, un sistema sustentado en la “codicia humana”8 es capaz de destruir los mecanismos necesarios para garantizar la viabilidad de un sistema que esté basado en el consenso del respeto a la legalidad democrática y a los derechos humanos. Porque, como imperativo de la conducta humana, conduce al individualismo dominante, en definitiva, un “individualismo posesivo” en el que “el individuo, es humano en su calidad de propietario de su persona”, como expresó con tanta lucidez C.B. Macpherson en 19629. En este contexto ideológico, cultural y político, las barreras morales y legales caen y la corrupción se extiende sin límites.

Desde este punto de partida,entendemos acertado el análisis que hace la última Memoria de la Fiscalía Especial contra la Corrupción cuando expone cómo cualquier forma de grupo criminal, mas o menos organizado,garantiza la viabilidad y, hasta cierto punto,la impunidad de sus conductas criminales gracias a estos bloques de “legitimación”:

“Legitimación económica.

A partir de las actividades delictivas se obtienen grandes beneficios que son repartidos de forma piramidal, de manera que los líderes de la organización criminal acaban por enriquecerse, usando para ello las estructuras de blanqueo de capitales al servicio de la organización.

Ese poder económico se ejerce tanto en el ámbito de los negocios de los que van adueñándose como en el ámbito territorial, siendo de especial relevancia en este apartado el territorio donde cada líder “se ha hecho a sí mismo” un próspero empresario.

En esta fase se produce el llamado lavado de capital, que permite aflorar de diversas formas los beneficios económicos derivados de las actividades delictivas.

- Legitimación social.

Una vez que se consigue tener influencia económica, el líder de la organización criminal (ya reconvertido en empresario) ha de comenzar a hacerse imprescindible en el entramado social para lo cual comienza la fase de “lavado de reputación”, de manera que el líder criminal deje atrás su estigma de delincuente.

Para ello, el nuevo empresario invierte en ámbitos de especial sensibilidad en el entorno social como pueden ser el deportivo o medios de comunicación, sectores ambos de especial sensibilidad social.

- Legitimación política.

Los anteriores bloques de legitimación habrán permitido al ya ex delincuente mantener contactos con personas relacionadas con el gobierno local o, incluso, estatal. Tanto por influencia económica (contratación con Administraciones) como social (apariciones en medios de comunicación o presencias en espectáculos deportivos…) se llega al poder político que legitima la cabeza del crimen organizado con la posibilidad de reformas legislativas que favorecen la descriminalización o trato procesal favorable y con la inclusión de personas cercanas a aquél en el ámbito político.

- Legitimación jurídico-financiera.

Una última capa de barniz de honorabilidad se consigue mediante el asesoramiento legal de determinados despachos de abogados y/o asesores fiscales.

Estos realizan una protección integral. Por ello, asesoran en los orígenes de la creación de entramados societarios y financieros.

Si llegara las dificultades, judiciales o administrativas, estos profesionales actuarán como paraguas tanto en su labor estrictamente jurídico-tributario-financiero como en su función de grupo de presión”.



2.-Las respuestas contra la corrupción

  1. Los presupuestos éticos

El origen de la desnaturalización de los partidos políticos como lo que debían ser, la máxima expresión de criterios éticos en la vida pública, tiene su origen, por una parte, en el periodo dictatorial anterior, cuarenta años sin partidos legalizados, y luego en las leyes democráticas que los regularon, la de 1978 y, sobre todo, en la L.O. 6/2002, de 27 de Junio. Normas que no plantearon en absoluto que los partidos hubieran de regirse por principios y normas que asegurasen su funcionamiento y el de sus miembros con integridad moral- es decir, con honradez personal y servicio exclusivo al interés público- exigencias mínimas que hubieran precisado de efectivas sanciones. Exigencias que no podían quedar resueltas con una vaga apelación a “ajustarse” a “principios democráticos”.Y a un sistema electoral de listas cerradas que otorga un poder absoluto a las élites de todos ellos. Ya lo decía el Profesor Villoria: ”Un empleado público que ocupa un cargo público como miembro de un partido tiene que guardar también fidelidad a ese partido que lo nombró. En este caso, el conflicto está servido”.10 La ética pública es la gran ausente en las Leyes de Partidos, incluida la recientemente aprobada LO 3/2015,de 30 de Marzo.. Ausencia que ha generado, mucho más de lo que podía imaginarse, unos gobernantes para quienes la política se ha convertido en “el disfrutar del momento (el carpe diem de los clásicos)”11 en lugar de una suma de decisiones prudentes y responsables presididas por un único y exclusivo proyecto de futuro, el bien de los ciudadanos. Ciudadanos que son quienes, a través del voto, otorgan legitimidad a los gobernantes. Quehacer público que, en términos de la Profesora Cortina, debe realizarse desde una “moral crítica universal” que obliga a un comportamiento justo, transparente y honesto. Por una razón complementaria y fundamental, los gobernantes deben saber que la razón por la que ejercen el poder, el gobierno de los seres humanos, estos “tienen derecho a ser respetados, tienen dignidad y no pueden ser tratados como simples mercancías..” 12 Sigue vigente la afirmación de Kant:”los seres racionales son fines en si mismos, tienen un valor absoluto y no pueden ser tratados como simples medios”13. Principios menospreciados y pisoteados por los gobernantes que aplican las políticas neoliberales que están privando a los ciudadanos de las necesidades y derechos más básicos. Principios ya presentes en la Convención de NNUU contra la Corrupción de 2003, ratificada por el Estado español en 2006, que continúa siendo abiertamente incumplida. Tratado que incorpora conceptos de una indudable dimensión ética, como el “desempeño correcto, honorable y debido” de las funciones públicas y promover “la integridad, honestidad y responsabilidad” de los cargos públicos. Y, muy en particular, la exigencia de perseguir penalmente, por ser “particularmente nocivo para las instituciones democráticas” el “enriquecimiento personal ilícito” de los gobernantes.

El problema que afrontamos es de una gran magnitud. Y, desde luego, debe serlo, cuando un Fiscal General Torres Dulce, de sesgo conservador, lo valoró así:”El problema de la corrupción ha saltado en los últimos tiempos a la actualidad social y podemos pensar que la percepción que tiene la opinión pública es diferente de la que tenía hace unos años. Bien es cierto que ese cambio de percepción parece venir dado, al menos en su mayor parte, por la grave crisis económica en que nos hallamos inmersos, provocando un mayor rechazo, si cabe, el comprobar como se han podido emplear fondos públicos o privados, en el caso de los ahorradores de determinadas entidades de crédito, en provecho de unos pocos cuando cerca de una cuarta parte de la población se encuentra por debajo del umbral de la pobreza”.14

La respuesta legal
Ante el estallido de la corrupción política, casi siempre vinculada a fraudes fiscales, blanqueo de capitales y paraísos fiscales, ha surgido un movimiento muy generalizado a favor de lo que llaman “regeneración democrática”.

Lo primero que hay que hacer constar es que en las recientes iniciativas legislativas del Gobierno las medidas rotundas contra la corrupción han sido escasas.15.Como tendremos ocasión de comprobar.

Algunos colectivos han reclamado medidas ciertamente relevantes.Pero con mucho retraso y, en todo caso, insuficientes. Los Jueces para la Democracia(6/11/2014) reclamaron “un nuevo modelo procesal” “apto y eficaz” para combatir la “delincuencia organizada y la corrupción”, “sancionar como delito la financiación ilegal de partidos políticos” y”reducción del número de aforados en el ámbito político”.Por su parte, la Reunión XXIV de los Jueces Decanos de España(1-3 Diciembre 2014) ha propuesto también reformas mas amplias y sustanciales. Además de una ampliación de la plantilla judicial, mayores recursos y un nuevo modelo procesal, en definitiva, “reformar y modernizar la justicia”.Pero, en cuanto aquí nos afecta, proponen dos medidas concretas, la “revisión de los aforamientos” que “entorpecen las diligencias de instrucción facilitando la ocultación o destrucción de pruebas”, suprimiéndose, además, “el suplicatorio a las Cámaras parlamentarias” y la restricción de los indultos para los delitos de corrupción.

Para hacer frente a esta realidad tan compleja y difícil de enderezar hacia el imperio de la Ley y el respeto a los Derechos, debe partirse del conocimiento real de quienes, como gobernantes, están obligados a rechazar cualquier forma, por leve que fuese, de corrupción. Porque, ciertamente, parten de una posición de superioridad respecto de cualquier ciudadano, cualquiera que sea el grado de poder público que ejerzan. Porque “disfrutan de una especial capacidad de información e influencia”16 de la que carecen los ciudadanos, capacidad que les otorga una evidente superioridad sobre el resto de los ciudadanos y ciertas garantías de impunidad. Desde esta posición, es relativamente fácil caminar por el sendero de la corrupción. Que se compone, esencialmente, de los siguientes elementos:



  • Desviación de poder, es decir, no aplicar las normas al servicio del interés general.

  • Arbitrariedad, es decir, aplicar las normas en función de criterios personales ajenos a la estricta legalidad y

  • Favoritismo, es decir, hacer un uso del poder público en beneficio propio o de terceros.

Todo ello, lo resumió el Profesor Calsamiglia, calificando la corrupción, en cualquiera de sus formas, como un gran acto de deslealtad a la legalidad y, sobre todo, al Estado democrático.

El sustrato básico de la corrupción es muy variado.

El primer ámbito que debe reformarse sustancialmente es el régimen de los partidos políticos. Es el momento, sin mas demoras, de incorporar plenamente las Recomendaciones de la Convención de NNUU contra la corrupción.Recomendaciones que no han sido plenamente atendidas en la reciente Ley Orgánica 3/2015,ya citada, sobre “el control de la actividad económica-financiera de los partidos políticos”..Finalmente, nada especialmente relevante en cuanto a la Ley de Partidos, que es también objeto de dicha LeySe limita a establecer cual debe ser el contenido de los Estatutos de los mismos. Principalmente, en orden a favorecer la “participación de todos los afiliados” y la correspondiente democracia interna.Pero no contiene ninguna referencia a las normas éticas de conducta de los miembros de los mismos y las consecuencias de su incumplimiento, a las exigencias de honradez y servicio al interés general de sus miembros y al cese inmediato en los cargos públicos en los casos de imputación y acusación por delitos de corrupción.Ni siquiera cuando, en el Art. 8.5 se establecen las “obligaciones de los afiliados”.Solo una llamada de atención, bajo el título “Prevención y supervisión”, imprecisa y de nulo valor imperativo, en el que se dice que los partidos “deberán adoptar en sus normas internas un sistema de prevención de conductas contrarias al ordenamiento jurídico y de supervisión , a los efectos previstos en el Art. 31 bis del Código Penal”.En definitiva, y para hacerlo comprensible, plantea que los partidos, como personas jurídicas, lo que por tanto no afecta a sus miembros, eviten ser responsables penalmente; responsabilidad que, en su caso, solo generaría medidas sancionatorias sobre los propios partidos.Los dirigentes o responsables de los mismos podrían quedar libres de responsabilidad penal.Dicha Ley impone a las “fundaciones y entidades que estén vinculadas a partidos políticos” el deber de “inscribirse en el Registro de Partidos Políticos”.Ello no impide que sigan excluidas del régimen económico aplicable a los partidos, lo que constituye una evidente contradicción pues las “fundaciones” son, como veremos, la vía óptima para la financiación ilegal de los partidos.

Hay otros ámbitos, como la actividad económica de las Administraciones, especialmente en el ámbito de la contratación pública y de la actividad urbanística, en las que, los gobernantes, abusando de las facultades discrecionales y de la opacidad en el proceso de toma de decisiones, participan intensamente en la corrupción.

Pero, en el presente estudio nos parece prioritario prestar especial atención a la corrupción de quienes, como miembros o dirigentes de un partido,en cualquier ámbito o grado de la Administración, ejercen cualquier forma de gobierno sobre los ciudadanos.

.La financiación de los partidos políticos

Pero, sin duda, la mayor fuente de corrupción de los gobernantes es la que genera la financiación de los partidos políticos. Que, además, es la mayor causa de rechazo ciudadano de quienes ejercen cargos públicos y de la generalizada desconfianza en las instituciones democráticas.

En la Ley de Financiación vigente, reformada por la Ley Orgánica 5/2012, se dice que en el sistema de obtención de ingresos por los mismos se combinen “suficiencia y austeridad”, se mejoren los mecanismos de control y la responsabilidad contable de quienes tienen a su cargo el manejo de fondos públicos. Y asegura que dichas medidas son “el mejor antídoto contra la financiación irregular”.Nada nuevo y, en todo caso, un cumplimiento solo parcial del Acuerdo del Congreso de Diputados de 27/10/2009, para impulsar un Pacto de Estado contra la Corrupción, sobre la profundización de los “mecanismos de transparencia y control de la conducta de los representantes políticos e institucionales”. Pero el estallido masivo de procesos por delitos muy graves de corrupción- particularmente Gürtel, los “papeles de Bárcenas” y otros muchos.- han obligado al Gobierno a reaccionar, por mas limitadamente que sea, para afrontar las consecuencias del coste moral y económico del ejercicio de la política que hace tiempo está provocando el flujo oculto e ilícito de dinero hacia los partidos. Acuerdos que, como tantos otros, para garantizar “la contención y disminución del gasto electoral”, no se han cumplido.Pero nadie ha respondido, como partido, de su incumplimiento17.

Ciertamente, la Ley Orgánica 5/2012, mejoró en algunos aspectos la regulación anterior de 2007.Pero seguía admitiéndose la financiación privada hasta 100.000 euros anuales y, sobre todo, la financiación por las entidades financieras, manteniendo la posibilidad de la condonación de la deuda e intereses por las entidades financieras hasta 100.000 euros, aunque con mayores controles que anteriormente por el Tribunal de Cuentas18. Tribunal, todo sea dicho, constituido por los partidos fiscalizados que carece de la legitimidad necesaria para reconocerle una suficiente autonomía e independencia.

La cuestión que planteamos es si no basta, además de las donaciones, con la financiación pública para el funcionamiento ordinario y “gastos de seguridad” de los partidos.Que, además, son subvencionados generosamente en cada uno de los procesos electorales.Así, en 2014 percibieron solo en concepto de “funcionamiento ordinario” fondos públicos por importe de 52,7 millones de euros, naturalmente en proporción al número de escaños en el Congreso de Diputados y a los votos obtenidos.Además, ese mismo año, las Fundaciones de los partidos fueron subvencionadas, con el criterio ya expuesto, por el Ministerio de Cultura en 1.500.000 euros y por el Ministerio de Asuntos Exteriores,por el concepto de “cooperación internacional” en 900.000 euros.¿Aún no es suficiente?.19

Porque lo que es evidente es que un alto grado de endeudamiento financiero,antes o después, genera una cierta subordinación de las oligarquías de los partidos hacia dichas entidades.

Pero la capacidad de los partidos españoles y catalanes para convertir en el centro de la política la consecución de dinero, al coste que sea, ha llevado a algunos de ellos a una situación crítica, como ya advirtió el Tribunal de Cuentas (TCU) en la Fiscalización de los Ejercicios 2009-2011. Resulta altamente preocupante que una parte significativa de los partidos catalanes - CiU, EUIA, ICV y UDC- presentasen en todos aquellos ejercicios un “patrimonio neto negativo”, es decir, que carecían de bienes para hacer frente a sus inmensas deudas. Estaban, prácticamente, bajo el control de sus acreedores, el poder financiero.

Este era el estado de sus deudas con las entidades de crédito en el ejercicio 2011:

CDC 3.607.972 euros

UDC 16.276.780 euros

CiU 12.609.005 euros

ERC 2.482.162 euros

ICV 16.136.909 euros

Por esta razón, el TCU exigió a CiU y a ICV un plan de saneamiento financiero que les permitiese salir de esta grave situación.

La cruda realidad es que CiU y su aliado ERC, imponen durísimas medidas neoliberales de privatizaciones de servicios públicos y de privaciones de derechos sociales, mientras desarrollan una actividad económica, a través de préstamos hipotecarios y otras operaciones crediticias, que le son negadas a la inmensa mayoría de los ciudadanos de Cataluña.


Por otra parte, respecto a la financiación de los partidos a través de las asociaciones o fundaciones el régimen establecido es mucho más flexible y, por tanto, el control es mucho más liviano. Con muchas insuficiencias como, entre otras, el mantenimiento de las “fundaciones y asociaciones vinculadas a los partidos políticos” como cauce para la obtención por éstos de fondos públicos y privados. Basta un dato muy significativo. El BOE del 21/12/2012 publicó las prebendas del ministro Wert a las fundaciones de todos los partidos por unos supuestos estudios sobre la sociedad y la política. Todos las aceptaron. Y las llamadas subvenciones eran 2.477.448 euros. Naturalmente que la mayor parte de ese reparto correspondió al PP y PSOE-PSC por razón del superior número de escaños. Pero participaron, además de los partidos de la izquierda —IU e ICV-EUiA y otros—, las fundaciones Catdem, de Convergencia Democrática; Institut d'Estudis Humanístics Miquel Coll i Alentorn, de Unió Democràtica; y Josep Irla, de Esquerra Republicana, a quienes Wert concede 81.151, 27.762 y 26.084 euros respectivamente. Por tanto, el distanciamiento de dichos partidos nacionalistas del Gobierno de España y del Estado no impide que acepten, sin objeción alguna, ser beneficiados con fondos públicos estatales. ¿Dónde están los principios éticos que deberían presidir el funcionamiento de partidos democráticos cuya legitimidad nace solo de la voluntad popular?

En la referida Ley, de “control de la actividad económica-financiera de los partidos políticos”, algunos avances se han producido pese a que se mantienen incólumes normas que impiden la máxima independencia y transparencia de los partidos.

Las novedades positivas son ,entre otras, las siguientes:

Las donaciones de “una misma persona” no pueden ser superiores a 50.000 euros anuales.

Quedan prohibidas las donaciones de personas jurídicas.

Las donaciones “en especie de bienes inmuebles” están sujetas a determinados requisitos.

Los partidos, en el plazo de un mes desde que hayan enviado la Memoria Anual al Tribunal de Cuentas,”deberán publicar” el balance, la cuenta de resultados y otros datos acreditativos de su actividad económica.

Una de las mayores novedades de la Ley consiste en exigir una dación de cuenta del “Responsable de la gestión económica-financiera” del partido.Introduciendo la exigencia de la “honorabilidad”. Establece un conjunto de supuestos que la excluyen.Constituye una novedad, si bien bastaría que estuviera “imputado” por un delito relacionado con la corrupción,que se incluya como causa de pérdida de dicha honorabilidad estar “incurso en un proceso penal” de los que he indicado “cuando se haya dictado auto de apertura de juicio oral”. Requisito que, ciertamente, no se exige para los Altos Cargos del Estado sujetos a un proceso penal en el Proyecto a punto de ser aprobado.Sobran los ejemplos.Por tanto, bienvenida sea esta norma pese a su moderación.

Avances contradichos por normas como la Disposición Adicional Séptima que dispone un régimen de excepción para las Fundaciones de los partidos en cuanto están excluidas de muchas las restricciones fijadas para los partidos.Por ejemplo, pueden recibir donaciones superiores a los 50.000 euros, pues en el Apartado cuatro impone ciertos requisitos a las donaciones superiores a los 120.000 euros.Lo que,en todo caso,no impide su fiscalización por el Tribunal de Cuentas, tal como dispone el Art. Primero de la Ley reguladora de este Tribunal.

.Asimismo, se ha introducido una medida encaminada a controlar los gastos electorales. En la nueva Disposición adicional decimosexta, se establece que el Tribunal de Cuentas fijará--cuando sea firme la proclamación de las candidaturas- “las cifras máximas” de gasto electoral de cada partido en cada proceso electoral, cifras que se comunicarán a las Juntas electorales correspondientes.Puede resultar una forma, ya veremos su alcance,para comenzar a hacer realidad la indispensable “contención del gasto electoral”.


Después de treinta y cinco años de Constitución, por fin se acuerda suprimir una previsión que nunca debía haber sido admitida. Consiste en prohibir que las “entidades de crédito” “efectúen condonaciones totales o parciales de deuda a los partidos políticos”. A tal efecto,se entiende por condonación”la cancelación total o parcial del principal del crédito o de los intereses vencidos”.Era un privilegio antidemocrático y evidentemente corruptor de que, a diferencia de la ciudadanía, gozaban los partidos.Además, se incluye una previsión que expresa implícitamente lo que hasta ahora era posible: que los partidos en sus relaciones con las entidades de crédito acuerden que “el tipo de interés que se aplique (no) puede ser inferior al que corresponda a las condiciones de mercado”(¿) Una muestra mas del trato privilegiado que la ley y las entidades financieras han otorgado siempre a los partidos.

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Enriquecimiento ilícito de los partidos



En este contexto de endeudamiento excesivo de los partidos, en el marco de una regulación contemporizadora con su financiación privada, no es de extrañar que se produzca un incremento de la  criminalidad de los gobernantes con un considerable grado de impunidad.Ya, en 1991, el PSOE, el PP, CDS e IU registraban créditos pendientes de pago por importe de 20.000 millones de pesetas.20

La condena de los responsables penales del caso “Pallerols” en Catalunya muestra claramente las graves insuficiencias del sistema aún vigente.En este caso,Unió Democrática de Catalunya fue condenada civilmente como “partícipe a título lucrativo” por la cuantía que fija la sentencia.La condena está determinada porque, según los hechos probados, el partido, como tal, no participó en las conductas criminales de los culpables pero se benefició de ellas.La condena parte del presupuesto de que Unió Democrática no solo no participó en la comisión del delito sino que ni siquiera conocía su existencia. Presupuesto ciertamente forzado dadas las circunstancias concurrentes en los hechos.Es muy difícil admitir que la dirección del partido desconocíera los siguientes hechos.La trama corrupta de desvío de recursos públicos actuó durante seis años consecutivos,bajo el control durante cierto tiempo del que era Secretario de Organización de Unió.Y los fondos destinados a engrosar las arcas del partido se dedicaron, parcialmente, al pago de retribuciones a destacados cuadros del partido por importes de quince, ocho, dos y un millón de pesetas; uno de los cuales era o había sido Consejera Nacional y dirigente del Comité Ejecutivo de Barcelona. Además, parte de dichos recursos públicos, se habían dedicado a “mobiliario y material informático y de oficina” de varias sedes de toda Catalunya, incluyendo Barcelona. La conducta descrita es una forma continuada y organizada-el Tribunal la califica de “trama”-de financiación ilegal de Unió Democrática.No puede entenderse que el Juez no investigase la relación consciente del Secretario General, Durán i Lleida, con esa trama y cuesta admitir que desconociera su existencia, sobre todo cuando uno de los acusados fue en esas fechas Secretario de Organización del partido.

Una vez más, los partidos y sus dirigentes son destinatarios de un trato complaciente, cuando no reverencial, de ciertos Jueces que, sencillamente, no se atreven a investigarlos y confirman el carácter desigual del Derecho Penal.

Ante un caso evidente, como pocos, de financiación ilícita de un partido gobernante- que hoy sigue gobernando como si nada hubiera pasado-las leyes vigentes no contemplan ni siquiera una sanción administrativa que cumpliera, al menos, una función ejemplarizante. Todo parece estar permitido y las consecuencias de tanta impunidad están a la vista. Ahora, sucede exactamente igual en CDC en la trama Palau de la Música-Ferrovial.Y, muy especialmente en el PP después de que el Juzgado Central nº5 por Auto de 6/4/2015 haya acordado la Responsabilidad Civil Subsidiaria del PP en la Pieza Gürtel –Bárcenas.

La persecución penal de la financiación ilícita de los partidos21

Era una exigencia ya planteada hace quince años por la Fiscalía Anticorrupción que, como tantas otras propuestas, cayeron en el más absoluto vacío. Vacío que ha estimulado el crecimiento desorbitado de la corrupción política. Entonces, decíamos así:“Una de las medidas a adoptar debe ser la tipificación como delito de la financiación ilegal de los partidos políticos precisamente dado el relevante papel que les otorga el artículo 6 de la Constitución en la organización del sistema democrático. Así lo ha considerado también la Conferencia del Consejo de Europa de los Servicios Especializados en la lucha contra la corrupción celebrada en Madrid en octubre de 1998”.En consecuencia, hoy aún continúa vigente un sistema que no persigue penalmente a los partidos y sus responsables que obtienen fondos de modo ilícito o de origen ilícito, sobre todo si se obtienen fraudulentamente aprovechándose del gobierno de las instituciones públicas22.

Es evidente que la sanción de las conductas que perturban el funcionamiento democrático de los políticos exige, en algunos supuestos particularmente graves, que la sanción tenga una relevancia penal. La posición de los partidos políticos en el sistema democrático, proclamada, como ya hemos visto, en el artículo 6 de la Constitución obliga a protegerlos frente a ciertos comportamientos que desde dentro o fuera del partido adulteran aquella función convirtiéndolos en instrumentos para la obtención de beneficios económicos o de cualquier otra clase, comportamientos que, sin incurrir en exceso alguno, podrían ser penalmente tipificados.

El problema no es nuevo, muestra de ello es que la Ley Electoral General tipificó como delito dos formas de conductas ilícitas, producidas en el proceso electoral, que sustancialmente son una forma específica de falsedad documental y otra de apropiación indebida. Delitos que, prácticamente, no se han aplicado a ningún partido.

Ciertamente, fue un acierto que se garantizase y protegiese la pureza del proceso electoral otorgándosele la máxima tutela mediante la tipificación penal de aquellas conductas. Pero si graves son las citadas conductas, tanto o más pueden serlo la de aquellos que, quebrantando la normativa vigente, aportan fondos irregularmente a un partido político, aportación que no puede tener otra finalidad que, con independencia de que se produzca o no, obtener una ventaja presente o futura sobre todo cuando quien hace la aportación es una sociedad mercantil que ha sido o puede ser adjudicataria de una obra o servicio público o beneficiaria de una decisión urbanística. Por otra parte, a nadie se le escapa que quien realiza aportaciones que por ser irregulares el partido tiene que ocultar mediante operaciones de simulación adquiere una posición de influencia cuando no de dominio sobre el aparato del partido y sobre sus dirigentes particularmente cuando ocupan cargos públicos.

Podría sostenerse que la financiación ilícita de un partido político podría incardinarse en los tipos penales ya existentes en el Código Penal como, por ejemplo, el de cohecho (artículos 419-427 Código Penal). Argumento que también podría haberse esgrimido respecto de los delitos electorales, lo que no impidió su criminalización específica. Sin embargo, con independencia de que puedan no concurrir los elementos típicos de aquella figura delictiva, la conducta de quienes “a sabiendas” aportan y reciben fondos en relación a un partido, con grave infracción de las normas que regulan su financiación ,lesiona un bien jurídico específico y de mayor relevancia cual es el orden constitucional.

Estamos pues ante conductas de contenido lesivo del orden constitucional en cuanto alteran gravemente, por las razones descritas, los fundamentos y las garantías del pluralismo democrático, como bien decía el Tribunal Supremo en la Sentencia del caso FILESA. Son conductas, diciéndolo en los términos del artículo 4.2 del Código Penal "dignas de represión" y, por ello deben tipificarse penalmente.

El Estado no ha podido sustraerse por más tiempo a configurar como último instrumento una reacción de naturaleza penal ante hechos que, además de revestir una evidente gravedad, están situados de lleno en el ámbito de la corrupción pública con los efectos devastadores que ya han sido denunciados en repetidas ocasiones por el Consejo de Europa. Así resulta de la reforma del C.Penal aprobada por la Ley Orgánica 1/2015,de 30 de Marzo,reacción penal patentemente moderada, que no guarda proporcionalidad con la gravedad de la conducta. Es una cuestión planteada y aceptada por quienes ante el equilibrio entre Estado de Derecho y Democracia "creen que los mecanismos del proceso político democrático no bastan, por sí solos, para evitar los excesos de los gobernantes; y ello, en especial, cuando los casos de criminalidad gubernativa afectan al correcto funcionamiento de la democracia misma"23. Serían dos formas claramente complementarias de defensa del orden constitucional.

La penalización de tales conductas es la condición necesaria para concebir un sistema unitario y coherente de normas penales, además de las ya previstas en la Ley Electoral, para sin rebasar los límites de última ratio salvaguardar la función que los partidos políticos están llamados a cumplir en el sistema democrático.La Ley Orgánica 1/2015,de 30 de Marzo,de reforma del C.Penal, configura dos preceptos-304 bis y 304 ter- que tipifican y sancionan a “quien reciba donaciones o aportaciones destinadas a un partido político…” ,exclusivamente, por razón de la cuantía, es decir, superior a 50.000 euros.Asimismo, se tipifica la recepción de dichas donaciones procedentes de “personas extranjeras”, solo si son superiores a 100.000 euros. Si aquella donación es superior a 50.000 euros e inferior a 500.000 euros,,la sanción es solo la de multa “del triplo al quíntuplo” del valor de la misma.Pena de evidente levedad.Solo si la donación supera la cifra máxima, supuesto absolutamente improbable,la pena será de prisión hasta cuatro años.La sanción penal puede elevarse a cinco años si se actúa a través de “estructuras u organizaciones…cuya finalidad sea la financiación de partidos políticos…”.Naturalmente que valoramos esta reforma positivamente.

Pero constituye una conducta punible que exigía un planteamiento sistemático radicalmente distinto.No puede situarse en un terreno intermedio entre el blanqueo de capitales y los delitos fiscales.Es desconocer el verdadero alcance y gravedad de estas conductas que atentan contra el instrumento fundamental de participación política de los ciudadanos. Debería incluirse entre los Delitos contra la Constitución.Y, desde luego, la sanción prevista, al menos para el tipo básico, es de una irritante levedad y mas que improbable aplicación en los supuestos agravados.Levedad aún mas patente, en cuanto no contempla, al menos para los cargos públicos perceptores de la financiación ilícita, la pena de inhabilitación para el ejercicio de cargo público.

Pero,además,hay una gravísima omisión que debilita seriamente la reacción penal ante esta conducta delictiva. La omisión, entre las entidades ilegalmente financiadas, de las Fundaciones y otros entes vinculados a los partidos políticos. Exigencia absolutamente necesaria desde que las Fundaciones deben estar inscritas en el Registro de los Partidos y están sujetas al control del Tribunal de Cuentas.Por tanto, es exigible, salvo que quiera mantenerse un espacio de impunidad, que la violación de los dispuesto en los Apartados Cuatro y Cinco de la Disposición adicional séptima de la Ley de Financiación- sobre la financiación de las Fundaciones-hubiera estado incluida incluida en la reciente reforma del C.Penal.

Y,desde luego, la anunciada elevación de las penas de prisión por la comisión de estos delitos,no se cumple.Se limita a ampliar el periodo de las penas de inhabilitación especial para cargo público y, consecuentemente, el plazo de prescripción de ciertos delitos.En consecuencia, para ciertos delitos de corrupción, para los que se fija una inhabilitación especial superior a diez años, el periodo de prescripción será de quince años.Pero, en ningún caso, se elevan las penas de prisión, lo que mantiene prácticamente intacto el moderado régimen represivo vigente. Dado que dicha sanción es asumida con normalidad por los autores de tales delitos.

Por último, continúa sin incorporarse al C.Penal, en cumplimiento de la Recomendación contenida en el Art.20 de la Convención de NNUU contra la Corrupción, de 2003, el delito de “enriquecimiento ilícito o injusto de los cargos públicos electos…”, que estaba incluido en el Acuerdo del Congreso de Diputados de 14 de Marzo de 201324.La Convención recomienda “tipificar como delito” dicha conducta.Hubiese sido una forma muy eficaz de luchar contra las distintas maneras de enriquecerse en la política.Pero, finalmente,se evitan reacciones penales contundentes ante este gravísimo problema.

En su lugar, en la Ley 3/2015 del Estatuto del Alto Cargo de la Administración General del Estado,consciente sin duda de la gravedad del problema,ha optado por una vía administrativa, pero sin considerarla siquiera infracción administrativa.En el Art. 23 de dicha Ley, se admite que si la Oficina de Conflictos de Intereses,dependiente del

Ejecutivo, aprecia “indicios de enriquecimiento injustificado” de dichos Cargos,practicadas determinadas averiguaciones, si concluye que “pudiera derivarse la existencia de responsabilidades administrativas o penales” dará traslado de lo actuado a los “órganos competentes”, que no precisa.Un verdadero brindis al sol.

Conclusiones

El actual estado de cosas es tan grave que exigiría medidas mas drásticas, cómo, entre otras, las siguientes , especialmente referidas a los cargos electivos:

1.-Limitación de los mandatos a ocho años, excepcionalmente prorrogables a doce por razones muy justificadas.Así parece exigirlo la Convención de la ONU contra la Corrupción cuando se refiere a la “rotación” de los cargos públicos.

2.-Limitación de sueldos –en función de los salarios medios del país-y transparencia absoluta de sus ingresos,como sueldo y dietas, a través de las correspondientes páginas web.

3.-Endurecimiento del régimen de incompatibilidades tanto durante el desempeño del cargo –imposibilidad de ejercer otros cargos retribuidos-y, especialmente, tras el cese en el mismo;prohibición de desempeñar cargos directivos en empresas privadas-hayan tenido relación o no con las funciones desempeñadas- durante 10 años y, en ningún caso,en los Consejos de Administración.

4.-Eliminación o restricción a un año, según las circunstancias personales, de cualquier pensión o subsidio de jubilación.

5.-Prohibición de que los cargos electos, imputados o en una situación procesal equivalente, por delitos de corrupción,puedan continuar en el desempeño de su cargo y consecuente imposibilidad de formar parte de listas electorales.

6.-Establecer el delito de “enriquecimiento ilícito” de los cargos publicos, ejecutivos y electivos, cumpliendo así la exigencia de la citada Convención de la ONU, y

7.-Prohibición de cualquier clase de privilegios fiscales durante el desempeño de sus cargos, ejecutivos y electivos.

Estas exigencias no pueden entenderse satisfechas con los Códigos éticos internos de cada partido político. Deben estar reguladas por Ley, la que regule el funcionamiento de los partidos..

El Informe del Consejo de Europa

Por todo ello, el Informe-de 21 de Junio de 2013-del Consejo de Europa25 sobre la financiación de los partidos políticos en España fue muy crítico. Por varias causas. Advierte de que no estar asegurada la transparencia de las cuentas del partido en el ámbito local pese, dice el Informe, a ”los riesgos de corrupción” en ese nivel de la Administración. Y contiene una crítica generalizada de la manifiesta insuficiencia del régimen de infracciones y de sanciones ante el incumplimiento de la Ley, particularmente respecto a los donantes, lo que considera fundamental para “la credibilidad del sistema y su eficacia”.Pero contiene advertencias mas precisas.”Velar para que las fundaciones y asociaciones políticas no sean utilizadas como un canal paralelo para la financiación de los partidos…”. ”Es importante comunicar a los ciudadanos las informaciones pertinentes sobre el origen de las donaciones…a fin de detectar los vínculos financieros dudosos y los eventuales casos de corrupción.”.O que “el dispositivo de sanciones aplicables en caso de financiación irregular debe ser sensiblemente reforzado”.Y concluye:”Es fundamental para la credibilidad del sistema que la ley no quede en letra muerta…”. El caso Gürtel ha sido una prueba diaria de las reformas que deberían haberse emprendido. Pero, nada se avanzará mientras no se tipifique debidamente y con sanciones mas graves la financiación ilícita y se suprima la financiación de las entidades financieras, que genera servidumbres y complicidades que son una constante fuente de corrupción.

Conclusión

El frágil funcionamiento de los actuales controles y sus evidentes insuficiencias conducen a una quiebra de las defensas jurídicas ante un problema de tal envergadura.En su momento, se valorarán la vigencia real y efectividad de las medidas que acaban de entrar en vigor.Es pronto para darlas por eficaces ante la corrupción que asola el país.

En definitiva, la corrupción y, en el ámbito económico, la tolerancia con los abusos económicos y la desregulación financiera, se constituyen en auténticos caballos de Troya de los rectores y gestores del capitalismo actual para cercenar y hasta destruir el actual modelo de Estado Social de Derecho. Con un coste humano y social que se palpa diariamente, pero que irá mucho mas lejos.

Con una evidente conclusión. La corrupción es incompatible con la democracia y, por tanto, aquella hiere gravemente a los propios fundamentos del sistema. En la obra “Corruzione e Democracia”, de Mény y Della Porta, se afirma: "la corrupción pone en peligro los valores mismos del sistema: la democracia es herida en el corazón; la corrupción sustituye el interés público por el privado, mina los fundamentos del Estado de Derecho, niega los principios de igualdad y de transparencia favoreciendo el acceso privilegiado y secreto de ciertos agentes a los recursos públicos"..

Otro día, hablaremos de los Altos Cargos….

Barcelona 11 de Abril de 2015

Carlos Jiménez Villarejo



Jurista-Ex Fiscal Jefe de la Fiscalía Anticorrupción
Anexo

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