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Modalidades de regulación por incentivos


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Modalidades de regulación por incentivos

Las críticas más importantes a la modalidad tradicional de regulación de los monopolios de servicios públicos (que tuvo especial vigencia en la experiencia de los Estados Unidos) basada en el control de la tasa de ganancia se vincularon con el hecho de que esa modalidad no incentivaba la eficiencia productiva y, especialmente, por el sesgo hacia la sobreinversión. Esto último, conocido con el nombre de “Efecto Averch-Johnson”.


La insatisfacción hacia esta modalidad tradicional ha promovido el desarrollo de otras propuestas que tratan especialmente de incorporar incentivos hacia mejorar las condiciones de eficiencia productiva y trasladar a los usuarios una parte de dichas mejoras.
Estas modalidades de regulación pueden englobarse en la categoría de formas de regulación con incentivos.
Tal como lo señala V. Teplitz-Sembitzky (74) “...la participación del sector privado en procedimientos regulatorios competitivos o en la forma de acuerdos BOOT poco contribuye a los problemas de incentivo inherentes a un monopolio natural. En particular no libera la necesidad de fiscalizar o, según el caso, de guiar o quizás prescribir el comportamiento ex post de las instituciones del sector energético”.
Está claro por una parte que los esfuerzos dirigidos a controlar el desempeño empresario en la gestión de sus costos resulta una tarea sumamente compleja para el regulador, especialmente debido a que, en términos de la información necesaria, el regulador se encuentra a merced del propio ente regulado. Por otra parte, las condiciones que pudieron parecer adecuadas en el momento de proceder al proceso licitatorio constituyen una imagen necesariamente estática, especialmente respecto de la dinámica de incorporación de las innovaciones tecnológicas.
Entre las formas de regulación de los precios o de los márgenes (en el caso de la distribución) de los servicios provistos por un monopolio natural se destacan las que se exponen a continuación.



    1. Regulación de precios por la fórmula RPI-X

Esta modalidad de regulación de precios parte del reconocimiento que el productor, en un mercado caracterizado por un monopolio natural, más específicamente un distribuidor (electricidad, gas natural, teléfonos, agua corriente), puede tener control sólo sobre una porción de sus costos. Es decir, que si se designa con C(Q) la función de costo total del monopolista, este enfoque supone una partición de dicha función en dos componentes:


C (Q) = N(Q) + M(Q)
donde N(Q) representa la parte no controlable de los costos de producción del servicio y M(Q) simboliza a aquellas componentes de tales costos que son manejables o controlables por la empresa.
Por ejemplo, en una empresa de distribución eléctrica, el precio de abastecimiento mayorista presenta pocas posibilidades para su control por parte de la empresa distribuidora. En consecuencia, ese rubro del costo estará fundamentalmente incluido dentro de N(Q).
En cambio, la gestión de las pérdidas de distribución, las mejoras en la productividad del trabajo e incluso el grado de adaptación de la red a su mercado de distribución, constituirán partidas del costo que se integrarían dentro de N(Q).
En tales condiciones, la gestión tendiente a mejorar el grado de eficiencia productiva incidirá fundamentalmente sobre la componente M(Q).
Sin embargo, esta separación de costos, que en la práctica nunca resulta demasiado clara y, tal como se ha dicho, difícilmente transparente para el regulador, es más una argumentación teórica tendiente a fundamentar la aplicación de la fórmula regulatoria que un instrumento de utilización práctico concreto.
Puesto que la actualización periódica de las tarifas debido a la presencia de procesos inflacionarios (que se suponen moderados) se realiza mediante algún tipo de fórmula indexatoria. Esas fórmulas indexatorias tienden a proteger a las empresas debido al incremento en los precios de sus insumos, especialmente de aquellos de estos precios que no son controlables.
En consecuencia, si se designa con PRI el índice de precios con el que se realiza aquella indexación, la idea básica de esta modalidad de regulación de precios con incentivos es que en lugar de aplicar directamente esa fórmula de ajuste nominal de las tarifas, se realice una sustracción porcentual sobre la misma de una magnitud X. Es decir que si la tarifa nominal en el período inicial es simbolizada con P0 , el nivel de la misma en el período siguiente (P1) será entonces: (75)


  1. P1 = P0 (PRI – X)

Ese porcentaje X que se detrae de índice de ajuste (PRI) pretende reflejar la mejora prevista de productividad a ser trasladada a los usuarios. De esta forma, la evolución de la rentabilidad de la empresa está vinculada en cierta medida con las mejoras de eficiencia productiva que se logren efectivamente, en comparación con el grado de mejoras esperadas por el regulador.


Esta modalidad de regulación de los precios del monopolio natural parece tener la ventaja de desengancharse del control detallado sobre los costos de la empresa o de su tasa de ganancia.
Sin embargo, esto es más aparente que real, ya que la determinación de los precios en el año base supone necesariamente la determinación de una determinada tasa de ganancia y, para ello, un conocimiento de la estructura de costos. Por otra parte, no queda claro cuál es el método para la elección del nivel de X. Es claro que su determinación habrá de desembocar necesariamente en negociaciones entre regulador y empresa regulada.
Es decir, que en suma, todo esto supone recaer en algunas de las principales limitaciones que se criticaba a la modalidad de regulación por tasa de ganancia.



    1. El uso de los costos estándar como patrón de referencia

Este enfoque parte también del reconocimiento de que resulta inviable para el regulador realizar un control de la gestión concreta de costos por parte de las empresas reguladas.


Se trata en cambio, de regular el precio de los servicios de la empresa (margen de distribución) utilizando como referencia costos estándar que se estiman en base a una “empresa promedio” de la actividad o sobre la base de cada empresa distribuidora en particular.
Es claro que la segunda opción es practicable únicamente cuando el número de empresas reguladas es pequeño y la primera cuando ese número es amplio y la diversidad en las características de los mercados relativamente reducida.
El incentivo que impulsaría en este caso a la empresa a mejorar su eficiencia productiva es el incremento de rentabilidad que obtiene si su desempeño productivo supera los estándares que suponen los costos de la empresa utilizada como referencia. Las empresas que tengan un peor desempeño se verían perjudicadas al obtener una rentabilidad menor.
Tal como se ha sugerido previamente, este enfoque se enfrenta con las dificultades de comparabilidad cuando se deben regular monopolios naturales (de distribución) con características de mercado que presentan una gran diversidad. Esa diversidad se vincula con la densidad del mercado, su composición por tipo de usuarios, las características topográficas y ambientales, que dificultan notablemente la comparabilidad de esas empresas con aquella, real o teórica que se haya elegido como patrón de referencia.
De cualquier modo, si los mercados a regular son suficientemente numerosos, existen algunos métodos simplificados que permitirían, por una parte, limitar la información necesaria y, por otra, dar mayor flexibilidad al estándar colocándolo en función de las características diferenciales de los mercados regulados.
Uno de estos instrumentos es la estimación de una función de costos para el conjunto de los mercados de distribución tomando como variables explicativas la magnitud del mercado, su composición, el grado de densidad, el nivel de pérdidas técnicas de distribución y algunos de los precios de los principales insumos. Una vez estimada dicha función podría ser ajustada en términos de eficiencia productiva en algunas de esas variables explicativas (pérdidas, precio de los insumos, etc.).
Es decir que si se designa Ck el costo total de la empresa k, se plantea utilizar un modelo econométrico basado en el siguiente tipo de relación funcional

Donde
Xk : Cantidad de energía vendida (KWh o m3 ) por la empresa (distribuidora k)



: Participación del mercado industrial en el total del mercado de la empresa k (76)
: Energía entregada por Km de red para la empresa k

Pk: Porcentaje de pérdidas de distribución en las redes de la empresa k (77)


: Número de trabajadores empleados por la empresa k por usuario atendido

La estimación de un modelo econométrico basado en la expresión anterior permitiría obtener el “desempeño medio” de la gestión de costos para empresas que tienen características semejantes, atendiendo al nivel de las variables del segundo miembro.


Por otra parte a los fines de obtener ese nivel medio, en términos de niveles acotados de ciertas variables, pueden establecerse estándares técnico-económicos en función de valores ‘admisibles”. Por ejemplo, en el caso de la relación indicada podría pensarse en plantear que

Pk < PMáx.



Wk < WMáx.
Donde los valores indicados por el subíndice Máx. indican los estándares admisibles.
De modo tal que, si para algún k esos valores superan a los estándares máximos, se tomarían esos estándares para calcular la estimación del costo ajustado por consideraciones de eficiencia productiva.
Una vez hecho este ajuste, se compararían los valores estimados de la función, es decir, con el valor observado Ck y entonces si Ck > habría razones para sospechar que en esa empresa existen ineficiencias productivas y el regulador debería basar su juicio para la determinación del margen del servicio en y no en Ck .
En cambio aquellas empresas en que Ck < se beneficiaran por estar por encima del “desempeño medio” estimado.
Es claro que el valor de este método depende de la confiabilidad de la información sobre Ck (y sobre sus variables explicativas) y de que no todas las empresas tengan sus costos sesgados hacia arriba

En enfoque basado en el cálculo de costos estándar en función de la realidad concreta de la empresa regulada presenta también sus ventajas e inconvenientes. La ventaja obvia es que de este modo se eliminan los problemas de comparabilidad. Los principales inconvenientes se vinculan con el mayor costo de producción de la información requerida (se trata de definir con claridad los procesos técnicos de producción, los insumos mínimos requeridos en cada proceso y contar con los precios “normales” de los insumos utilizados) y con las posibles divergencias de opinión entre el ente regulador y la empresa regulada sobre los procedimientos metodológicos y sobre el nivel asignado a ciertas variables (precios normales de los insumos, cantidad de recursos requeridos para ciertos procesos, etc.). En ciertos casos en que se ha aplicado este enfoque (78) las divergencias entre el ente regulador y la empresa regulada han sido muy marcados.





    1. El uso de topes máximos

Este esquema de regulación de los precios del monopolio natural supone el establecimiento de topes máximos para el ingreso medio de la empresa regulada o para las tarifas medias aplicables a cada categoría de clientes, dejando a la empresa cierta flexibilidad en la determinación de su estructura de precios.


Dicho enfoque parte de suponer que la mayor gestión del mercado y de los costos de la empresa requiere de ese margen de libertad.
La ventaja de este enfoque es la de desenganchar la regulación de la información relativa a las diferentes empresas reguladas. Sin embargo, frente a la diversidad de condiciones de mercado, este tipo de enfoque puede ser poco equitativo tanto en el ámbito de las empresas (distribuidoras) como con respecto a los usuarios.



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