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Disputabilidad de los mercados energéticos. Organización institucional y regulación


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Disputabilidad de los mercados energéticos. Organización institucional y regulación

Las actividades que componen las diferentes cadenas productivas de los sistemas energéticos pueden distinguirse atendiendo al carácter comercializable de los bienes o servicios que produce, al grado de presencia de economías de escala, secuencia y alcance de acuerdo con el tamaño del mercado que atienden y a la intensidad de los costos hundidos que las caracteriza. Cada uno de estos elementos resultan de importancia significativa para evaluar el grado de disputabilidad de los respectivos mercados así como para examinar la eficacia de diferentes formas de organización institucional de las mismas y para definir algunos principios relevantes para esquemas regulatorios respectivos.


A continuación se realiza un breve análisis de estos aspectos para las principales cadenas energéticas: Petróleo y derivados, Electricidad y Gas Natural.



    1. Disputabilidad de los mercados de petróleo y derivados

El petróleo crudo tiene las características típicas de un bien comercializable, especialmente si se lo concibe como una commoditie (es decir, una materia prima a la que no se le atribuye valor estratégico). De este modo, el mercado de petróleo crudo al interior de cada país estaría expuesto a la competencia externa, en ausencia de restricciones, de tipo legal o arancelario, a la importación.


En función de ello puede afirmarse en principio que ese mercado presenta un algo grado de disputabilidad (derivado principalmente de la importación) a pesar de los fuertes costos hundidos que implican las actividades del upstream. De este modo, a pesar de la estructura marcadamente oligopólica de la oferta interna de crudo (especialmente debida al carácter capital intensivo de las actividades y al reducido tamaño de los mercados de los países de América Latina), los actores de los eslabones de producción ven limitado su manejo de los precios del petróleo que venden debido a la “incursión oportunista” de las importaciones.
En función de ello podría plantearse que tratándose de un mercado disputable, el precio del petróleo crudo no requiere de intervención regulatoria alguna.
Sin embargo, la eventual ausencia de intervención regulatoria en la determinación de los precios internos del petróleo crudo no significa que no exista la necesidad de instrumentos de política tendientes a incidir sobre el uso de los recursos hidrocarburíferos nacionales y sobre las modalidades de apropiación de la renta de tales recursos.
La apertura de las actividades de exploración, desarrollo y producción a la participación de actores privados supone el otorgamiento de los permisos correspondientes (por medio de licitaciones) y la definición de las formas de contratación que especifican las condiciones de esa participación.
En última instancia, la disputabilidad de los mercados de petróleo actúa sobre el nivel de los precios internos incidiendo, por ese medio, sobre la renta. La existencia y el mantenimiento de importantes cuantías de rentas (relativas y absolutas) hacen que la disputabilidad actúe al mismo tiempo sobre el nivel y la distribución de tales rentas. (67)
El mercado de los servicios de transporte por oleoducto desde los yacimientos o puertos de entrada hasta las refinerías o desde los yacimientos hasta los puertos de embarque, se caracteriza normalmente por importantes economías de escala y la presencia de costos hundidos de gran magnitud. Se trata por tanto de un monopolio natural no disputable. En consecuencia, el precio y la prestación de tales servicios deben estar sujetos a regulación.
En lo que se refiere al mercado de derivados la situación es significativamente diferente. Si bien al igual que en el caso del petróleo se trata de bienes comercializables, los servicios de comercialización y distribución, asociados a su venta a los usuarios finales, no lo son. Al existir cierto grado de integración vertical entre las actividades de refinación y, al menos, de la comercialización mayorista de los derivados, ello da lugar a importantes barreras a la entrada de nuevos competidores o a la competencia potencial.
En general, el expendio minorista de los derivados está también ligado con los canales de comercialización mayorista: las estaciones de servicio se identifican con la marca de las empresas refinadoras o de las importadoras que realizan la comercialización y distribución mayorista.
Puesto que la prestación de esos servicios (comercialización y distribución mayorista-minorista) está caracterizada por la presencia de costos hundidos (instalaciones portuarias, de almacenamiento y de transporte, campañas publicitarias tendientes a imponer una marca, bocas de expendio minorista, etc.), el mercado correspondiente no presenta condiciones de disputabilidad. Al menos, no se presta a incursiones oportunistas por medio de la importación.
Por otra parte, las economías de escala, junto con las fuertes indivisibilidades de la inversión en la actividad de refinación frente al tamaño comparativamente reducido de los mercados en el ámbito de América Latina hacen que dicha actividad tenga características fuertemente oligopóicas.
En consecuencia, puede afirmarse que el mercado de los derivados de petróleo en los países de América Latina presenta características de oligopolios naturales con un grado muy reducido de disputabilidad.
Es por ello que, la liberalización total de tales mercados puede dar lugar a abusos que perjudican a los intereses de los consumidores. Consecuentemente, la protección de tales intereses implica la necesidad de intervención regulatorias dirigida a prevenir y sancionar la presencia de conductas oligopólicas.
Es sabido que en mercados oligopólicos de estas características los precios son en general establecidos por las empresas líderes y la competencia se despliega apuntando a mejorar las porciones de mercado por medio de la diferenciación de productos y la constitución o refuerzo de las barreras a la entrada mediante campañas publicitarias. Por tanto, la competencia en el mercado no actúa sobre el nivel de los precios.


    1. Competencia y disputabilidad en los mercados eléctricos

Tal vez uno de las principales motivaciones de la reformulación de la teoría de los mercados disputables haya sido poner en evidencia la posibilidad de construir la disputabilidad en ciertos sectores de la actividad económica que como aquellos que utilizan redes fijas de transporte y distribución.


A este respecto, es interesante señalar que uno de los pocos trabajos de aplicación concreta de la teoría de los mercados disputables se refiere a discutir la introducción de disputabilidad en el mercado de generación eléctrica. (68).
Hasta mediados o fines de la década del 80, la mayor parte de los sistemas eléctricos a nivel mundial presentaban un fuerte grado de integración vertical y horizontal y una marcada presencia del Estado en las actividades de producción por medio de empresas públicas.
En tales condiciones, las “transacciones” vinculadas con el manejo de la energía y la potencia en bloque eran manejadas como transacciones internas dentro de esa estructura verticalmente integrada, dominada por una coordinación centralizada y jerarquica de las operaciones y de las decisiones de inversión.
La intención de introducir la disputabilidad en las industrias eléctricas supone necesariamente una reorganización institucional y un profundo cambio en los principios regulatorios y en las modalidades de coordinación. Se trata en suma de reemplazar la organización y la modalidad de coordinación previamente descripta por otra donde los ejes principales de coordinación repose en los mecanismos de mercado.
A fin de analizar los posibles enfoques para construir los ámbitos de mercado en los sistemas eléctricos es necesario examinar el grado de disputabilidad posible con relación a las diferentes actividades que los conforman, así como las características de las funciones de costo en una de ellas.



  1. La etapa de generación

Tal como se ha expresado en una sección del capítulo anterior, las tecnologías empleadas en la generación eléctrica han mostrado una fuerte dinámica de innovación en los últimos veinte años, especialmente en aquellas vinculadas con la generación térmica.


La introducción de esas nuevas tecnologías (Turbina de Gas y Ciclo Combinado) han modificado de manera significativa el tipo de rendimientos a escala que caracterizaba a la actividad hasta principios de la década del 70. Hasta ese momento, las economías de escala, facilitadas por la progresiva integración espacial de los sistemas, eran muy marcadas. Este hecho, entre otros, fue totalmente compatible con la organización dominada por la integración vertical y horizontal y por una modalidad de coordinación centralizada.
Es claro que la atenuación de la importancia de tales economías de escala, secuencia y alcance, derivada de la potencial incorporación de esas nuevas tecnologías, constituye un hecho facilitante (aunque no determinante) de los cambios institucionales y regulatorios impulsados por los profundos cambios en las modalidades de acumulación en el seno de la economía mundial y por las corrientes doctrinarias que los acompañaron y legitimaron.
Lo cierto es que esos cambios tecnológicos incrementaron considerablemente el grado de disputabilidad posible en el mercado de generación eléctrica. Ellos ayudaron a eliminar el carácter de monopolio u oligopolio natural vigente previamente en la actividad, debido a la mencionada atenuación de las economías de escala, secuencia y alcance.
También aportaron a una disminución de la presencia de costos hundidos ya que ese equipamiento más ligero de generación permite más fácilmente el uso de modalidades de leasing o la existencia de mercados de reventa.
Como consecuencia de esos dos hechos, si se eliminaran las barreras a la entrada a los mercados mayoristas (y eventualmente minoristas) de electricidad, sería posible la disputabilidad en esos mercados. Claro está que no se trate de una perfecta disputabilidad sino solo de un mayor grado de acción de la competencia potencial.
Por tanto, habría que examinar a continuación cuales con las principales barreras a la entrada de generadores potenciales en el mercado mayorista eléctrico.


  1. La transmisión y distribución

Al margen de las barreras impuestas por el marco regulatorio vigente que implicaba (o implica) limitaciones al ingreso de nuevos generadores, los mayores escollos para la disputabilidad del mercado de generación se derivan del acceso a las redes de transmisión (y distribución).


Las actividades de transmisión y distribución se caracterizan por la presencia de fuertes economías de escala y de costos hundidos muy importantes.
Las redes suponen grandes montos de inversión que solo son recuperables a muy largo plazo (alrededor de 20 ó 25 años).
Además, en la distribución se observa también la existencia significativa de economías de alcance, tal como se ha ilustrado en las secciones del capítulo anterior.
Se trata por tanto de típicos monopolios naturales no disputables. De este modo, en la medida en que se mantenga una organización vertical y horizontalmente integrada o existan asimetrías o exclusividad en el acceso a las redes de transporte (y distribución), resulta imposible la introducción de mecanismos de mercado en los sistemas eléctricos.



  1. La construcción de la disputabilidad en los mercados eléctricos

Como consecuencia de lo expresado previamente la construcción de la disputabilidad en los mercados eléctricos supone necesariamente una reorganización institucional-productiva de la cadena eléctrica y una profunda reforma en los principios regulatorios y en la modalidad de coordinación.


Por lo que se refiere a la organización institucional-productiva, es necesario proceder a una segmentación vertical y horizontal de las diferentes actividades que integran la cadena eléctrica.
La segmentación vertical resulta necesaria para independizar el manejo de las redes de transporte de los mercados de generación y distribución.
La partición horizontal es conveniente para multiplicar los actores en los ámbitos de generación y distribución a fin de multiplicación de actores disminuyendo el grado de contratación y por tanto en las barreras a la entrada en esas actividades.
En lo que respecta a los principios regulatorios hay dos cuestiones especialmente importantes para la construcción de condiciones de disputabilidad.
Por una parte, sancionar el principio de incompatibilidad funcional de la actividad de transmisión con la generación y la comercialización de la electricidad. Esto significa que los actores que prestan el servicio de transporte no pueden realizar ninguna de ambas actividades convalidando la segmentación vertical impulsada con la reorganización institucional que la posibilita.
Por otra parte, establecer el principio de libre acceso de terceros a las redes de transporte y distribución.
A partir del establecimiento de este principio se eliminará toda asimetría o falta de transparencia en el uso de las redes.
Por último, en lo relativo a las modalidades de coordinación se trata promover la descentralización de las decisiones de producción y de inversión. Con ello, se logra que exista un ámbito de acción de los mecanismos de mercado en la operación del sistema y en la asignación de recursos.
Puede verse entonces que, con estos enfoques de reorganización institucional-productiva de reforma regulatoria, en función de los elementos analíticos de la teoría de los mercados disputables es posible pasar de una modalidad de coordinación centralizada a otra donde dicha coordinación reposaría de modo significativo en los mecanismos de mercado.
La imagen que presentaría esa nueva organización y los ámbitos posibles para la acción de los mecanismos de mercado se representa en la Gráfica 6.

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