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Instituto de Economía Energética


(asociado a Fundación Bariloche)



ELEMENTOS DE TEORÍA ECONÓMICA DE LA REGULACIÓN. Aplicación a las industrias energéticas


Héctor Pistonesi



San Carlos de Bariloche 2001

I - InTroducción
Las experiencias de regulación en ciertas actividades productivas y/o en el funcionamiento de los correspondientes mercados tiene una ya larga trayectoria en los países del Norte, especialmente en aquellos de tradición anglosajona. En términos generales, las acciones regulatorias se vincularon con la prevención de comportamientos monopólicos (leyes antitrust) o con situaciones donde se presentaran de modo muy marcado las llamadas “fallas de mercado”.
Uno de los tipos más destacados de entre tales situaciones se relacionaba con ciertas actividades de servicios públicos (transporte, telecomunicaciones, electricidad, gas natural, etc.) donde la presencia de rendimientos crecientes a escala daban lugar a “monopolios naturales”. En tales casos la acción regulatoria estaba dirigida a dos finalidades principales: por una parte se pretendía controlar el acceso a la actividad, procurando así evitar una entrada excesiva que diera lugar a costos de abastecimiento más elevados, y por otra a lograr la transferencia de las cuasirentas de monopolio a los consumidores, mediante el control de los precios de oferta en el correspondiente mercado.
Otro tipo relevante de “fallas de mercado” se ha vinculado tradicionalmente con aquellas actividades que dan lugar a la existencia de externalidades de carácter negativo o positivo. Se trata en este caso de ciertos efectos que los mecanismos normales del mercado no están en condiciones de incorporar y que provocan divergencias entre los costos (beneficios) privados y sociales. La respuesta regulatoria (más tradicional) frente a la presencia de externalidades ha sido el uso de impuestos y subsidios como mecanismo tendiente a “internalizar” en el funcionamiento del mercado la presencia de aquellos efectos, tratando de este modo de cerrar la brecha entre costos (beneficios) privados y sociales.
Finalizada la segunda guerra mundial, aun los economistas de inspiración liberal admitían que, en el caso de las actividades de servicios públicos, las insuficiencias de los mecanismos de mercado y de la libre iniciativa privada justificaba una intervención más directa de la acción del Estado. Las necesidades propias de una rápida reconstrucción en los países europeos y la promoción del desarrollo en las regiones del Sur hicieron que la mayor parte de esas actividades quedaran en manos de empresas públicas, con lo que el Estado pasó a controlar de manera directa la asignación de los recursos en tales ámbitos.
El control sobre la renta de los recursos naturales mineros fue otra de las razones importantes que impulsaron la intervención directa del Estado en las correspondientes actividades. En esta tendencia propia de las transformaciones económicas, sociales y políticas de la época de postguerra, se inscriben claramente las nacionalizaciones de los recursos hidrocarburíferos y la creación de empresas estatales como instrumentos para su manejo.
Todos estos hechos hicieron que en muchos casos las funciones empresarias y regulatorias no tuvieran una clara separación dentro del aparato administrativo del Estado. Adicionalmente, la racionalidad de la acción estatal en esos ámbitos de actividad estaba guiada por un conjunto de objetivos y consideraciones mucho más amplio que la mera búsqueda de la eficiencia microeconómica, tal como usualmente se la concibe dentro de la teoría neoclásica.
Sin embargo, los preceptos normativos que guiaban, al menos teóricamente, la asignación de los recursos y la fijación de los precios en aquellas actividades reguladas o manejadas directamente por el Estado, estaban inspirados en la llamada Teoría Económica del Bienestar, que ocupó la atención de los economistas en las décadas del 20 al 40 (1) y que recibió algunos aportes específicos, muy importantes para la regulación de las empresas de servicios públicos, luego de la postguerra.(2)
La Teoría Económica del Bienestar toma como referencia al modelo competitivo de equilibrio general y a la teoría del Óptimo de Pareto, que proveen la fundamentación a la superioridad del libre juego de los mecanismos del mercado en la asignación de los recursos. A partir de ese esquema de referencia, se trata de derivar preceptos normativos para la intervención del Estado tendiente a remediar los apartamientos que surgen en los comportamientos concretos a causa de las mencionadas “fallas del mercado”. Con ello se pretende restablecer las condiciones para una asignación eficiente de los recursos, incluyendo la búsqueda de soluciones de “segundo mejor”. (3)
Este paradigma teórico de la economía del bienestar, como el fundamento básico para los preceptos normativos de la teoría económica de la regulación, mantuvo su vigencia plena durante todo el cuarto de siglo siguiente a la postguerra, caracterizado por una fuerte dinámica de crecimiento de la economía mundial. El “consenso keynesiano” en el que se fundaba la concepción del Estado del Bienestar y que suponía una intervención activa del Estado en el plano macroeconómico, tuvo igualmente su apogeo en ese período, que ha dado en llamarse “La Edad de Oro del Crecimiento”.
La crisis que comienzan a experimentar las economías industrializadas de occidente (especialmente los EEUU y el Reino Unido) hacia fines de la década del 60, fue dando paso a una serie de profundas transformaciones en la organización de los procesos de producción y en el funcionamiento de los mercados financieros en el plano mundial e implicó la ruptura de aquel consenso, el desmonte más o menos progresivo del Estado del Bienestar y la creciente preponderancia de las corrientes doctrinarias que propugnaban por la liberalización y desregulación de los mercados. Según la visión de estas corrientes de pensamiento las “Imperfecciones” del mercado resultaban preferibles a las “fallas de la intervención estatal”.
En las actividades de servicios públicos habían comenzado a agotarse las fuertes economías de escala que habían caracterizado a las inversiones en el período anterior. En el caso de las industrias energéticas, los incrementos en los precios del petróleo se agregaron a aquella tendencia para dar lugar a una fase de aumento de costos y de precios. (4)
Por otra parte, en los EEUU comenzó a plantearse un serio cuestionamiento a las modalidades tradicionales de regulación en las actividades de servicios públicos, que suponían la existencia de barreras (institucionales) a la entrada y el control de precios de los monopolios a través de la tasa de ganancia. En un contexto de crisis de crecimiento, se argumentaba que esas modalidades de regulación tendían a promover el sobreequipamento (efecto Averch-Johnson) (5) y con ello mayores costos para los consumidores productivos y residenciales.
Al mismo tiempo, en el plano de la teoría microeconómica de la organización industrial, comenzaron a surgir un conjunto de nuevos aportes que implicaban importantes cambios de rumbo dentro de los preceptos normativos para la teoría económica de la regulación. Esos aportes, que tuvieron lugar entre fines de los 70 y principios de los 80, terminaron conformando un cuerpo teórico usualmente englobado dentro de la llamada “Teoría de los Mercados Disputables”. (6)
Dicha teoría pretende constituirse en una generalización del modelo neoclásico de la competencia perfecta al caso en que existan industrias donde se registran rendimientos crecientes a escala y, por tanto, presentan estructuras monopólicas u oligópolicas. Si los mercados de esas industrias fueran perfectamente disputables, entonces (a pesar de la presencia de monopolios u oligopolios) estarían dadas las condiciones para que el libre juego de los mecanismos de mercado conduzcan a la optimalidad paretiana en la asignación de los recursos. La disputabilidad supone que la competencia efectiva en el mercado es complementada por la competencia potencial: la amenaza del competidor potencial disciplina el comportamiento de la o las empresas presentes en el mercado.
De este modo, en el caso de las industrias que tengan las características de monopolios u oligopolios naturales (atendiendo a sus funciones de costo) pero cuyos mercados sean de naturaleza disputable, la eliminación de todo tipo de intervención regulatoria del Estado resulta conveniente ya que los mecanismos del mercado habrán de producir una solución superior.
Estos resultados, que son válidos dentro de condiciones bastante restrictivas, tuvieron un impacto muy significativo sobre las modalidades de regulación de las actividades de servicio público que se plasmaron con las reformas. Tales resultados sentaron las bases teórico-empíricas para los procesos de desregulación de dichas actividades y de los mercados correspondientes. Cuando se dieran aquellas condiciones, aunque sea de forma aproximada, ya la presencia de rendimientos crecientes a escala podría ser eliminada de la lista de las “fallas del mercado”, para las que la tradicional teoría de la economía del bienestar recomendaba la acción regulatoria del Estado.
Por otra parte, las preocupaciones relativas a los impactos ambientales de las actividades de producción y consumo fueron adquiriendo una relevancia creciente a partir de los años 70. La casi totalidad de esos impactos presenta, dentro de la concepción teórica predominante, las características de externalidades (negativas). También en este caso, las corrientes de liberalización y desregulación han intentado contraponer nuevos enfoques a las tradicionales normas prescriptivas de la teoría económica del bienestar.
Esos enfoques se basan en la idea de la creación de los “mercados faltantes” que permitieran incorporar aquellas externalidades a las transacciones normales de mercado. De acuerdo con esta concepción el origen de las externalidades radica principalmente en la ausencia de derechos de propiedad bien definidos (sobre los “activos ambientales” afectados) y en los costos que suponen las transacciones (de mitigación). (7) Se trata entonces de promover la creación de instituciones que definan aquellos derechos de propiedad (Vgr. permisos de emisión de gases) y atenúen los costos de transacción. Dentro de tales condiciones, los mecanismos de mercado se encargarían, de manera más eficaz que el Estado, de realizar la asignación de los recursos. Pero, esta concepción enfrenta problemas de aplicación mucho más complejos que los de la teoría de los mercados disputables. Sin embargo, algunas de las soluciones que se derivan de esta línea doctrinaria han sido puestas en práctica, obviando las dificultades teóricas que suponen (Vgr. los mercados de permisos de emisión).
De cualquier modo es claro que desde mediados de la década del 70 se ha originado una creciente modificación en los preceptos teórico-normativos que habían guiado previamente a la intervención del Estado en las actividades económicas. Las nuevas concepciones teóricas (de orientación neoliberal) y los preceptos normativos derivados de ellas han sido utilizados para convalidar y dar operatividad a las transformaciones estructurales que se registraron en la economía mundial y en los sistemas nacionales, especialmente a partir de la década del 80.8
Para los países del Norte (y especialmente para los EEUU y el Reino Unido), esas transformaciones estructurales en la organización funcional y espacial de los procesos de producción, en el funcionamiento de los mercados financieros y en el rol asignado al Estado, han conformado un proceso tendiente a superar la crisis de acumulación desatada a fines de los años 60. La relocalización de los procesos productivos en el espacio mundial, la acelerada concentración por absorción o asociación de las grandes firmas multinacionales, la masiva incorporación de los adelantos tecnológicos, la adopción de nuevas formas (más flexibles) de organización del trabajo y de contratación y la internacionalización de los flujos financieros fueron parte de esa transformación que pugnó hacia una creciente globalización de los mercados.
En esencia, el proceso de globalización de la economía mundial es el resultado de las estrategias de los grandes conglomerados multinacionales (productivos y financieros) tendientes a optimizar sus resultados (ampliación de sus porciones de mercados y de sus masas de ganancia) sobre el espacio económico internacional. En función de ello presionan en favor de la apertura de las economías nacionales, de ventajas impositivas, de la desregulación de los mercados (incluyendo los mercados de trabajo), de la privatización de las empresas públicas y de la explotación de los recursos naturales que ofrezcan buenas oportunidades de negocio y de una redefinición del rol del Estado hacia una menor injerencia en los procesos de acumulación y redistribución del producto social (desarticulación del Estado del Bienestar)
Para los PVD y, en particular, para los países de América Latina, la adecuación a las nuevas condiciones del contexto mundial constituye una condición ineludible para la viabilidad de la prosecución del proceso de crecimiento. Es claro que las modalidades en que se efectúa esa adecuación dependen de las particulares condiciones económicas, sociales y políticas que registra la historia reciente de cada país. Sin embargo hay algunos rasgos comunes en la orientación general de los procesos de reforma: el condicionamiento impuesto por el endeudamiento externo, el fuerte deterioro del aparato del Estado y el predominio de las concepciones neoliberales en el manejo de la Políticas Publicas.
Es en este contexto que se inscriben las reformas de las actividades de servicios públicos en general y de las industrias energéticas en particular. En América Latina esas transformaciones han dado lugar a una creciente preocupación por los problemas de la regulación de esas actividades en sus diferentes aspectos: económicos, institucionales, legales y políticos. Resulta especialmente curioso el hecho de que los temas de regulación resulten de tanta actualidad justamente cuando la orientación predominante en las políticas públicas muestra una marcada tendencia hacia la “desregulación” de los mercados.
La explicación a esta aparente paradoja resulta relativamente clara cuando se tiene en cuenta que el proceso de transformación en marcha está plasmando nuevas modalidades de organización (productiva e institucional) y de coordinación de actividades que hasta hace poco tiempo eran controladas directamente por el Estado a través de empresas públicas.
La orientación general de los procesos de transformación implica por una parte la creciente participación de actores privados y, por otra, un rol más preponderante de los mecanismos de mercado. De este modo, se está produciendo un importante cambio en las modalidades de coordinación desde formas donde existía un fuerte predominio de las finalidades sociales y económicas globales y un control directo del Estado en la asignación de los recursos, hacia formas donde habrá de predominar la racionalidad privada (no necesariamente coincidente con la social global) y donde la asignación de los recursos habrá de responder a esa racionalidad en el marco de una mayor preponderancia de los mecanismos de mercado.
De este modo queda claro que en la anterior modalidad de coordinación, surgida de las transformaciones económicas y sociales de postguerra y que permitió un importante desarrollo de los sectores de servicios públicos que acompañó al proceso general de desarrollo económico, social y político, la planificación estatal de la asignación de los recursos y el control directo en la fijación de bienes y servicios hacían poco relevantes las preocupaciones regulatorias ya que, al menos teóricamente, tales acciones estaban guiadas en función de los objetivos globales de la sociedad. En ese contexto, eran eventualmente los criterios normativos derivados de los teoremas de la teoría económica del bienestar los que proporcionaban los criterios para plasmar esas acciones, tal como ya se ha mencionado.
Las nuevas modalidades de coordinación de las actividades de servicio públicos plantean dos tipos básicos de problemas que requieren de respuestas en términos de esquemas regulatorios. En primer lugar, la racionalidad de las decisiones de los nuevos actores privados no habrá de coincidir necesariamente con las finalidades sociales globales a las que deben responder necesariamente actividades tan básicas como las de los servicios públicos (Vgr. los requerimientos de cobertura, calidad y costo). Por tanto, es necesario que existan ciertas disposiciones y mecanismos regulatorios que impidan apartamientos significativos entre aquella racionalidad y esas finalidades sociales básicas.
En segundo lugar, buena parte de las actividades de servicio público no tienen naturalmente las características adecuadas para que actúen los mecanismos propios de los mercados competitivos. En tales actividades, el “ámbito de acción del mercado” debe ser construido por medio de la reorganización productiva y a través de mecanismos institucionales y regulatorios. Es precisamente a este respecto que la mencionada teoría de los mercados disputables pretende aportar sus soluciones normativas. (9)
En suma resulta explicable que las nuevas modalidades de coordinación de las actividades de servicios públicos planteen problemas mucho mas complejos de ingeniería regulatoria (e institucional), sin que ello sea contradictorio con un mayor rol de los mecanismos de mercado. La anterior concepción de remediar las “fallas del mercado” por medio de la intervención directa del Estado en la coordinación de las actividades ha sido reemplazada por el diseño institucional y regulatorio tendiente a crear los ámbitos para la acción del mercado donde ello sea posible. Es claro que este proceso parece mejor designado por “reforma regulatoria” que por “desregulación”. Sin embargo también es claro que esa reforma regulatoria pretende dar una mayor preponderancia a la acción del mercado y un rol mucho más limitado a la intervención directa del Estado.
Más allá de la breve descripción de la evolución histórica de las concepciones sobre la teoría microeconómica de la regulación (dentro de la propia tradición neoclásica) y de los factores concretos del desarrollo del proceso de acumulación capitalista que incidieron en aquella evolución, las consideraciones anteriores pretenden poner en evidencia la enorme importancia que el análisis de los problemas y de los instrumentos teóricos de la regulación tiene para adecuar el funcionamiento de las actividades de servicios públicos a las necesidades de un desarrollo económico y social sustentable.
Es claro que los problemas regulatorios constituyen en lo concreto un conjunto complejo de dimensiones analíticas de carácter tecnológico, económico, socioinstitucional, legal y político. El objetivo central de estas notas es el de abarcar de manera casi exclusiva a la dimensión económica o, más precisamente, microeconómico-sectorial de los temas regulatorios, atendiendo especialmente a aquellos que se consideran más relevantes para las industrias energéticas.
De este modo, el Capítulo II está destinado a discutir la naturaleza de las funciones regulatorias y el rol de la regulación en el funcionamiento de los mercados. En el Capítulo III se presenta un análisis de las características de las funciones de costo, útiles para discutir la organización estructural de las industrias, y se examinan los principios de regulación de los precios en base a las nociones de costo.
El Capítulo IV incluye una exposición de los elementos básicos de la teoría de los mercados disputables y una evaluación de su utilidad para fundamentar los procesos de desregulación o de re-regulación. Además se incluye una sección destinada a exponer algunos ejemplos de la aplicación de esos elementos teóricos a diferentes procesos de las cadenas energéticas.
En el Capítulo V se retoma la discusión de las modalidades de regulación de los monopolios naturales y se examinan los desafíos que las conductas anticompetitivas o las articulaciones empresarias con finalidades monopólicas plantean a los entes reguladores.


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