• De la tragedia de los comunes a la co-gestión

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    Gestión pesquera y sostenibilidad ecológica en el puerto de gandíA: el papel de los pescadores y sus instituciones


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    Introducción


    La pesca tradicional en el Mediterráneo pasa por un momento crítico para su supervivencia. Los supuestos e instrumentos que hasta ahora han sustentado la política pesquera se han manifestado insuficientes para asegurar su sostenibilidad económica, ecológica y social. De hecho, la misma Comisión Europea (2009; 2011) reconoce el fracaso de su Política Pesquera Común (PPC) y ha presentado una propuesta para su reforma que debería entrar en vigor antes del uno de enero de 2013. Entre otras medidas, Bruselas propone un mayor protagonismo de las instituciones regionales y un refuerzo de las organizaciones de pescadores con el objetivo de que jueguen un papel relevante a la hora de planificar las actividades de sus miembros, gestionar sus cuotas y esfuerzo pesquero y adoptar un conjunto de medidas encaminadas al desarrollo de unas pesquerías responsables.

    En este sentido, y en el contexto de la creciente preocupación por la crisis medioambiental, se ha empezado a prestar una atención significativa a enfoques alternativos a los habituales en la gestión pesquera. Frente a un modelo de gestión basado exclusivamente en supuestos económicos o biológicos, se viene planteando la comprensión del sistema pesquero como un sistema socioecológico que, además de las operaciones propias de esta actividad, comprenda los vínculos que se establecen entre las personas y el medio ambiente (FAO, 2010). En este nuevo modelo, los aspectos institucionales o el capital social existente juegan un papel determinante, dando lugar a una alternativa de gestión pesquera basada en una concepción de los eco-sistemas que incorpora el factor humano (ecosystem-based fishery management, Berkes, 2011). De este modo, frente a formas de gestión centralistas, autoritarias y verticales, se plantean modelos colaborativos para introducir a los pescadores como actores centrales de un proceso de cambio que garantice la sostenibilidad de mares y costas (Johannes 1998; Grant y Berkes 2007).

    Pese a este giro, la propuesta de reforma de la PPC, aunque recoge aspectos novedosos, no deja de basarse en los supuestos que hicieron fracasar los modelos anteriores. No deja de ser una política generalista, diseñada para afrontar los importantes asuntos pesqueros que afectan a la gran flota industrial, pero donde los asuntos referentes a la flota artesanal son entendidos como simples adaptaciones y variaciones de la gran Política Pesquera Común, lo que genera la oposición de los pescadores y, por tanto, dificulta enormemente su implementación.

    Centrándonos exclusivamente en la pesca tradicional1, a partir de un estudio de caso, en este artículo nos planteamos como objetivo mostrar cómo la sostenibilidad ecológica y social de la actividad pesquera pasa necesariamente por una gestión que trascienda lo meramente administrativo para incorporar, de hecho, a los pescadores. Consideramos que el problema de fondo es la fuerte pérdida de legitimidad ante los pescadores de las instituciones político-administrativas; deslegitimación que se hace más profunda cuanto mayor es la distancia que les separa del centro de decisión. Frente a modelos de gestión pesquera basados en los supuestos clásicos e impuestos desde la lejanía, se deben buscar modelos de gestión basados en los ecosistemas locales que sean capaces de ganarse la confianza de los pescadores y sus instituciones a través de su implicación efectiva en el manejo de sus propios recursos. Sostenemos que el estudio y puesta en valor de sus conocimientos y formas de hacer (frente a la secular desvalorización actual), así como un cambio radical del concepto mismo de la gestión pesquera, serían condiciones necesarias para recuperar la legitimidad y, por tanto, el éxito de la política pesquera.

    Una vez planteado el objetivo en esta introducción, en el segundo apartado analizaremos los cambios conceptuales que en esta temática se han desarrollado y sobre los que se sustenta esta investigación. Este marco conceptual, junto con la metodología utilizada y presentada en un tercer apartado, nos proporcionará el marco de referencia básico para el análisis desarrollado en el cuarto apartado, para terminar ofreciendo algunas conclusiones y posibles líneas de investigación futura.

    De la tragedia de los comunes a la co-gestión


    La aguda crisis ecológico-social en el mundo de la pesca está induciendo importantes cambios en la manera de concebir la gestión de los recursos pesqueros y de enfocar sus problemas. Nuevos paradigmas teóricos y metodológicos están sacando a la luz las deficiencias del modelo de gestión centralizado y muy burocratizado en que se ha basado la pesca desde mediados del s. XX. y que, a menudo, ha obviado la comprensión del sistema pesquero como un sistema socio-ecológico.

    Desde sus inicios, buena parte de la política pesquera ha partido de enfoques excesivamente parciales que han demostrado en demasiadas ocasiones su fracaso. Sus fundamentos, realizados principalmente por biólogos y economistas, se han basado, por un lado, en asignar los recursos pesqueros y elevar al máximo sus beneficios; por otro lado, en la conservación de importantes especies biológicas marinas (McGoodwin, 2002). Afrontar la tragedia de los comunes (Harding, 1968) a la que parecía abocar la actividad pesquera, supuso que la teoría económica convencional se basara fundamentalmente en el análisis de la gestión centralizada, a partir de regulaciones directas y/o indirectas (Captura Total Admisible –TAC-, cuotas individuales, limitación de licencias, limitación del esfuerzo por barco, tamaños mínimos, vedas…) o en definir los derechos de propiedad, para que fuese el mercado quien se ocupara directamente de resolver las asignaciones eficientes2. Los mecanismos de gestión han ido oscilando entre uno y otro extremo, dando lugar a una realidad muy diversa con resultados también divergentes a la hora de atajar los efectos externos que genera la explotación de los recursos pesqueros. Sólo recientemente, y en el contexto de la creciente preocupación por la crisis medioambiental, se ha empezado a prestar una atención significativa a nuevos enfoques que consideren al pescador como verdadero protagonista de la gestión y sostenibilidad pesquera.

    En este sentido, las nuevas orientaciones en evaluación y gestión tienden a considerar a las pesquerías en el contexto del ecosistema del que forman parte, lo que lleva a introducir el concepto de sistemas socio-ecológicos (Anderies, Janssen y Ostrom, 2004; Ostrom, 2009), e implica el estudio de entornos complejos e inciertos constantemente afectados y relacionados con uno o varios sistemas sociales, dificultando así su diseño y control. Las acciones colectivas y el capital social (Putman, 1993; Serageldin y Grootaert, 2000, Pretty y Ward, 2001) juegan, entonces, un papel relevante en la gestión de los recursos naturales (Grafton, 2005). El capital social, que incluiría las redes sociales de confianza interpersonal, las normas informales de ayuda mutua y la participación en las asociaciones de la comunidad, no sólo facilita las cuestiones de cooperación ante el problema de los comunes, sino que coloca en otro plano de análisis la importancia de la racionalidad individual (Brondizio et al., 2009). Algunos trabajos recientes reflejan, además, el esfuerzo por integrar los determinantes culturales en la gestión de los recursos naturales (De la Torre-Castro y Lindstrom, 2010) y apuestan por sustituir el concepto de gestión por el más amplio y complejo concepto de gobernanza, que abarca múltiples disciplinas y objetivos3 .

    A partir de estos cambios conceptuales, muchos autores trabajan en la redefinición de la gestión pesquera, dejando de centrarla en supuestos biológicos y situando la acción de los grupos humanos dentro del eco-sistema (Francis et al., 2007, Glaser, 2006; Ommer et al., 2011). Se trataría, pues, de entender la pesca como un sistema complejo y adaptativo que incluye subsistemas sociales y ecológicos y plantear una gestión pesquera basada en los ecosistemas (Ecosystem-based fishery Management, EBFM)4 (Chapin et al., 2009; Berkes, 2011). Es en este contexto donde los modelos de cogestión centran los análisis, con variantes como el de la resiliencia (Plummer y Armitage, 2007, Berkes, 2011) o el de la gobernanza adaptativa (Folke et al., 2005). En todo caso, los conocimientos, el poder y la responsabilidad compartidos entre los usuarios locales y sus instituciones y las administraciones gubernamentales son ahora las piezas claves para la sostenibilidad social y ecológica.

    Estos sistemas de co-gestión suponen una importante innovación institucional y resultan especialmente importantes en las pesquerías tradicionales, pesquerías de pequeña escala y de países en desarrollo (Gelcich et al., 2008, Evans et al., 2011), ya que permiten integrar la preocupación gubernamental por el uso eficiente de los recursos con la preocupación local por el auto-control. En el caso de las pesquerías tradicionales existen ejemplos de diferentes grados de co-gestión esparcidos por todo el mundo (las Cofradías españolas, las Prud’homie francesas, las Mazopyat indias, las Sasi indonesias, etc).

    Esta nueva concepción conlleva un cambio desde un enfoque basado en una política pesquera centralizada, descendente y burocrática hacia un modelo más descentralizado y participativo, justificado por la conveniencia de que los diferentes agentes implicados intervengan en los procesos de decisión que les afecten, consiguiendo con ello aproximaciones más prácticas, realistas y constructivas para los desafíos crónicos a los que se enfrenta la pesca.



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