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El concepto de frontera en el contexto y en la perspectiva de la integración andina


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El concepto de frontera en el contexto y en la perspectiva de la integración andina
Dr. Luis Alberto Oliveros
Coordinador del Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la CAN
Febrero de 2002

I. INTRODUCCIÓN

En más de tres décadas de integración andina, las fronteras han sido un componente poco prioritario del proceso comunitario, razón por la cual las iniciativas de desarrollo y de integración fronteriza puestas en práctica en ese período se han ejecutado, en lo fundamental, ya sea en el marco de las políticas nacionales sobre el tema o bien al amparo de los acuerdos bilaterales entre pares de países poseedores de fronteras comunes, pero, adicionalmente, bajo una atmósfera más o menos favorable a la exclusión de "terceros", incluyendo como parte de ellos a los organismos de integración, creados -y de los que son partícipes- los propios países involucrados. Sin pretender emitir un juicio valorativo al respecto, es evidente que esta situación traduce una percepción del escenario fronterizo por parte de los Estados fuertemente impregnada aún de la noción de soberanía territorial, exclusiva y excluyente.

El Protocolo de Quito, de 1987, modificó el Acuerdo de Cartagena introduciendo, como parte del nuevo articulado, uno que hace alusión a la importancia y prioridad de las fronteras para la integración andina, el mismo que reza: "Los Países Miembros emprenderán acciones para impulsar el desarrollo integral de las regiones de frontera e incorporarlas efectivamente a las economías nacionales y subregional andina" (artículo 144 del texto oficial codificado del Acuerdo de Cartagena).

Si bien el citado artículo constituye solo un marco enunciativo respecto al tema, su incorporación en el texto del Acuerdo de Cartagena fue determinante para impulsar, junto con los avances mostrados por las iniciativas que algunos Países Miembros venían desplegando bilateralmente (por ejemplo: el Programa de Apoyo a la Integración Fronteriza Boliviano-Peruana; o los proyectos impulsados por la Comisión Presidencial de Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos), el proyecto "Programación de Actividades de Desarrollo e Integración Fronteriza entre los Países de la Región Andina", el mismo que, contando con el soporte técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), fue ejecutado por la entonces Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) entre 1990 y 1991, con el objetivo final de "Definir una estrategia de desarrollo e integración fronteriza y la elaboración de planes de acción que contengan iniciativas comunitarias y nacionales que puedan ser las más pertinentes y eficaces para promover la integración fronteriza de los países del Grupo Andino".

Sin embargo, el proyecto BID-JUNAC, a pesar de los aportes en término de diagnósticos muy precisos de la situación fronteriza por pares de países, de las propuestas de estrategia de desarrollo y de integración fronteriza que contenían, y de los proyectos de corto y mediano plazo que proponían, tampoco significó un avance significativo del tema, en parte porque no ofrecía alternativas claras sobre cómo se financiaría el conjunto bastante amplio de iniciativas de inversión en frontera, pero, en parte, también, porque los gobiernos de los Países Miembros no terminaron de adoptar unos documentos-propuesta que de alguna manera podía entenderse que constituían una invitación a relevarlos del papel que, en el marco de la noción de soberanía, siempre les correspondió cumplir de manera exclusiva en el pasado.

La Cuarta Reunión del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, realizada en mayo de 1999, introdujo un cambio sustancial en esta perspectiva nacional o binacional de aproximación al tema del desarrollo y la integración de las fronteras andinas. En esa ocasión, el Consejo Andino de Cancilleres aprobó la Decisión 459 "Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo", la que contiene los principios, lineamientos generales, objetivos, e institucionalidad y mecanismos de la política comunitaria de desarrollo e integración fronteriza, es decir, estableciendo un marco de política común –Andina-, sobre el tema, y creando una institucionalidad comunitaria básica para el tratamiento y promoción del tema, representada por el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo. Este último, en sus cinco reuniones realizadas hasta noviembre de 2001, ha realizado un intenso trabajo de análisis, consideración de propuestas y evaluación de lo actuado, que se resume en la formulación de dos proyectos de Decisiones Andinas finalmente adoptadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en su Octava Reunión de junio de 2001: la Decisión 501 "Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina" y "Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina"; así como en el firme apoyo a la creación del Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina.

Sin embargo, la V y más reciente reunión del citado Grupo de Trabajo (Lima, Perú, 26 y 27 de noviembre de 2001) ha permitido constatar que los avances en la instrumentación de esas Decisiones son muy lentos y que, en esencia, ningún país ha constituido aún un Centro Binacional de Frontera (CEBAF) o una Zona de Integración Fronteriza (ZIF) en los términos previstos en las Decisiones en mención, si bien en cuanto a los CEBAF, varios pares de países cuentan con avances significativos en el camino a su implementación.

En este contexto, el sentido del presente ensayo es el de ofrecer, en una forma muy concisa, algunas propuestas de definición y un conjunto de reflexiones que contribuyan a entender mejor lo propio al concepto de frontera, la importancia y los alcances de una actuación orgánica y -cuando fuera necesaria- conjunta de los Países Andinos en sus territorios de frontera, y las distintas escalas geográficas de posible intervención para llevar adelante sus iniciativas de desarrollo e integración fronteriza.




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