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Discurso del Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo Isidoro Santana En la presentación del “Informe sobre el Desarrollo Mundial 2017: La gobernanza y las leyes”



Discurso del Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo

Isidoro Santana

En la presentación del “Informe sobre el Desarrollo Mundial 2017: La gobernanza y las leyes”

Saludos,

En este “Informe sobre el Desarrollo Mundial 2017: La gobernanza y las leyes”, producido por el Banco Mundial, se retoma el tema de candente exposición en la época moderna, en la discusión sobre los determinantes del desarrollo: la institucionalidad, el cual resulta oportuno para repensar la realidad de las políticas públicas en nuestro país. El informe asume como punto de partida una dualidad que ya nos es familiar, a pesar de que, hasta cierto punto, desafía la lógica.

Para expresar esa dualidad me valdré de algunas de las frases contenidas en el informe: “En efecto, si bien la distribución mundial del capital, el trabajo, la tecnología y las ideas ha ayudado a muchos países y a muchas personas a avanzar, hay regiones y poblaciones que parecen haber quedado rezagadas y aún enfrentan violencia, un crecimiento lento y limitadas oportunidades de progreso.”

Recordemos que desde inicios del siglo XXI en la República Dominicana la investigación económica y social hizo evidente que el significativo crecimiento experimentado por el país desde la década del 60 del siglo pasado no se había asociado a logros de similar magnitud en términos sociales: de empleos, ingresos y servicios públicos.

Y, precisamente, este Informe sobre el Desarrollo Mundial aborda esa problemática con ayuda del enfoque de la gobernanza, la cual se entiende como “…el proceso de interacción entre actores estatales y no estatales para formular y aplicar políticas en el marco de un conjunto determinado de reglas formales e informales que moldean el poder y son moldeadas por este”.

Ciertamente, el aspecto institucional es crucial para entender el desarrollo y para abocarse a responder las preguntas centrales del informe con respecto a qué garantiza el éxito de una política. Tales preguntas surgen ante la constatación de que algunas políticas que funcionan en ciertos contextos, no funcionan en otros; de igual manera, se han observado casos en que, aunque se adoptan las políticas que deberían generar resultados positivos en términos de desarrollo, estas no se aplican de manera adecuada o con el tiempo terminan siendo contraproducentes.

Perdónenme si me explayo más de lo previsto, pero no puedo desaprovechar la ocasión que me ofrece la presentación de este informe para recordar algunas ideas que sostengo desde hace tiempo y que, no por ahora ser Ministro, dejo de considerar trascendentes para nuestro devenir. Se trata de ver cómo los dominicanos vamos a fortalecer nuestro Estado. O mejor dicho, a construir el Estado que necesitamos.

Un Estado confiable hace una diferencia fundamental entre el desarrollo y el atraso. Pero no solo es esencial para el crecimiento, sino particularmente para la cohesión, porque cuando la población desconfía de las instituciones, entonces se entronizan patrones de conducta que alientan el individualismo, la prevalencia del interés individual sobre el colectivo, la ausencia de compromiso con lo público, el rechazo a lo social, el enriquecimiento personal por encima de cualquier otro propósito.

Es difícil que se pueda exagerar el papel que juega en el desarrollo económico de las sociedades la vigencia de un Estado fuerte, un orden institucional claro, eficiente y respetado por todos. Incluso hay teóricos recientes que colocan las instituciones en el centro del desarrollo de las sociedades, prácticamente como único factor relevante. Sea que estemos o no de acuerdo con esa interpretación, pocos dudarán de la importancia que tiene para el desarrollo de las sociedades la existencia de un Estado que se respete, la vigencia de orden y reglas del juego que impidan sobresaltos, y un poder judicial confiable e independiente de presiones políticas y económicas.


La base de toda política pública debe estar constituida por una buena gobernanza, y nunca se ha visto un sector privado fuerte con un Estado débil. Desde la perspectiva empresarial, la confianza en el gobierno es un factor esencial para las decisiones que tomarán las empresas, tal como la decisión de invertir o ampliar las operaciones.
En contraste, la gobernanza precaria disminuye la confianza en las instituciones públicas, lo que a su vez puede producir un sentimiento de impotencia, indiferencia y cinismo. Se debilita el estado de derecho y es tierra fértil para el crimen organizado. En ausencia de confianza en el Estado a los gobiernos se les hace difícil alcanzar los consensos básicos para aprobar reformas fundamentales. Y este razonamiento tiende a usarse incluso como legitimación del fraude fiscal, pues la gente entiende que financiar el Estado es un desperdicio.
Un Estado poco eficaz puede incluso neutralizar el eventual efecto positivo de otros factores del desarrollo. Por ejemplo, conlleva a malgastar los fondos que fueron destinados para solventar las obras o servicios públicos; dificulta el uso productivo del ahorro que la economía genera, pues debilita la confianza de los inversionistas, e indica que especialmente las inversiones a largo plazo podrían realizarse en otro lugar. Y la misma educación atenúa su impacto promisorio sobre el bienestar, pues debido a las deficiencias en el ambiente institucional, las habilidades cognitivas adquiridas pueden terminar emigrando o aplicándose a actividades socialmente improductivas, volviendo insignificante el efecto promedio de la educación sobre el crecimiento.

Un Estado débil se caracteriza por su incapacidad para imponer su poder de imperio, los ciudadanos no lo respetan, no le temen, no confían en él ni están dispuestos a asumir su defensa cuando los demás lo irrespetan (en términos más sencillos, no existe sanción social, ni siquiera por la violación de la luz roja de los semáforos). Una sociedad en que el Estado no es capaz de cumplir adecuadamente su rol es una sociedad condenada al atraso: por un lado, el propio Estado se ve incapacitado para garantizar u organizar la provisión de servicios públicos, se potencian los desequilibrios sociales, se aleja la inversión productiva y se dificulta la productividad de los factores productivos ya existentes.



Es posible que un Estado débil constituya el ambiente propicio para el crecimiento económico solo coyunturalmente, al fomentar la inversión especulativa o posibilitar el blanqueo de dinero mal habido, pues siempre habrá gente que se mueve bien en un contexto de instituciones disfuncionales, legislación acomodaticia, funcionarios fácilmente sobornables, aplicación flexible de las leyes y sistema judicial domesticable, y un escenario así puede atraer inversiones de ese tipo. Y es posible que en ciertos países eso haya tenido un impacto momentáneo en el crecimiento de la economía, pero definitivamente esto es incompatible con el desarrollo a largo plazo. Por eso en este contexto resulta tan crucial, a pesar de que pueda tener algunos costos de corto plazo, aplicar al pie de la letra la moderna ley de lavado de activos, elemento básico para una competitividad sustentable.

Es justamente el reconocimiento de este contexto que impulsó la formulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 al contemplar como primer Eje de la misma la construcción de un Estado Social y Democrático de Derecho. Es pertinente citar literalmente la visión contenida en este eje: “Un Estado social y democrático de derecho, con instituciones que actúan con ética, transparencia y eficacia al servicio de una sociedad responsable y participativa, que garantiza la seguridad y promueve la equidad, la gobernabilidad, la convivencia pacífica y el desarrollo nacional y local”.

El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2017 asume la perspectiva institucional que enfatiza la relevancia de los procesos de negociación entre actores. De ellos derivan los diversos diseños institucionales que marcarán el contenido de las políticas públicas, los niveles de compromiso entre los actores clave que determinarán la continuidad en el tiempo de los planes y procesos que empujan el desarrollo. Se deriva también la distribución del poder entre actores, y entre actores y gobierno que moldea las reglas institucionales a seguir.
Comparto de manera absoluta el énfasis del Informe en la institucionalidad como condición garantizadora de la mejoría de la seguridad, del desarrollo con equidad y con sostenibilidad. ¿Y qué es del Pacto Fiscal que se propone sino un mandato a la sociedad para que defina un Estado funcional y confiable? Lo que ordena la END es la búsqueda de un contrato social nuevo, entendido como una serie de acuerdos que determinen lo que cada grupo aportará al Estado y lo que el Estado le suministrará a cambio.
Lamentablemente en nuestro país, al igual que, en mayor o menor medida, es común en América Latina, nuestros países optaron desde su nacimiento por un contrato social muy imperfecto, un pacto amorfo, un pacto en que, como dice el propio Banco Mundial en informes anteriores y recalcan en este, las elites apoyan al Estado con recursos muy exiguos y a cambio no les exigen casi nada a los que lo gobiernan, es decir, tu no me pides mucho a mí y yo no te exijo mucho a ti. Los más ricos se procuran por sus medios los bienes públicos que necesitan sin mucha necesidad del Estado, se procuran su propia seguridad, su propia salud, su propia educación, casi todas sus cosas, con tal de que no se les cobre muchos impuestos, y los más pobres no esperan gran cosa del Estado, se conforman con lo poco que este les da, y todos tratan de aprovecharse para sacar alguna tajada por la izquierda.
La naturaleza del pacto social suele ser implícita, y depende mucho del grado de solidaridad que hay a lo interno de una sociedad. Es curioso que aún dentro de la región latinoamericana, y a pesar de su cercanía geográfica y cultural, ese pacto es mucho más robusto en Chile y Uruguay que en Argentina, en Costa Rica más que en Nicaragua o Guatemala, y en las islas del Caribe angloparlante más que en las hispanoparlantes.

Es en ese contexto de contrato social desfigurado que se inscribe la cultura política dominicana, que alguna gente llama la privatización de la política, es decir, el Estado es concebido para suministrar bienes privados, la gente entiende que el Estado está para satisfacerle necesidades individuales. Cambiar esa cultura es tratar de llevar la sociedad a la firma de un pacto diferente, pero la firma de ese pacto comienza por generar un ambiente de confianza entre todos.

En la República Dominicana tenemos una amplísima experiencia en hacer reformas tributarias, pero todas terminan en el mismo lugar, es como ir en una bicicleta estacionaria, dar vueltas y vueltas para terminar en el mismo lugar. Ahora es el momento de cambiar: Hay déficits que equilibrar, hay deudas que pagar y, sobre todo, hay demasiadas necesidades insatisfechas, en seguridad ciudadana, en salud, en seguridad social, en infraestructura. El país tiene que llegar a algún tipo de acuerdo para solucionar esto. Y la solución obliga a la necesidad imperiosa de establecer relaciones virtuosas de reciprocidad entre el Estado y la ciudadanía.

Hay que mejorar el funcionamiento del Estado, pero hay que pagar más, y las vías más expeditas van por seguir controlando la evasión y eliminar exenciones. La primera gran reforma tributaria, la del año 1992, se hizo en un momento en que una intensa corriente internacional postulaba por impuestos bajos, pero de aplicación universal. Así se hizo.

Pero a pesar de haberse bajado las tasas, inmediatamente comenzó un proceso de erosión por medio de nuevas leyes de exenciones de impuestos. Los gobiernos, tratando de compensar, entonces empezaron a subir los impuestos indirectos que son más fáciles de aplicar, de modo que ahora mismo ya no hay mucho espacio para subir impuestos indirectos porque República Dominicana tiene niveles similares o superiores a las de cualquier país con una alta carga tributaria. Por tanto, fuera de los esfuerzos por mejorar la administración tributaria, el trabajo tiene que ser por vía de eliminación de exenciones.

Tarea difícil en una sociedad en la que todos, clase media, pobres y ricos, parten siempre de la premisa de que lo único bueno que puede hacer el Estado a su favor es no cobrarles impuestos.

Por lo pronto, nunca me ha parecido buena idea ninguna política de incentivos que exima del pago de impuesto sobre la renta, para nadie y bajo ninguna circunstancia. Entiendo que el Estado debe buscar la forma de que el aparato productivo pueda operar bien, con eficiencia, que produzca bien y que los capitalistas ganen dinero, pero después que paguen sus impuestos.

Dejo pues el escenario abierto para la reflexión y el debate, sin dudas enriquecedores, que tendrán lugar aquí sobre estos temas.


Muchas Gracias


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