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Comisión de asuntos indigenas. Diputados integrantes: josé luis german espinoza alberto natanael guerrero lópez bulmaro andrés pacheco moreno


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QUINTA.- Entrando al análisis de las iniciativas materia del presente dictamen, esta Comisión considera procedente tomar como base para la elaboración del presente documento, la iniciativa presentada por los diputados de los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional, del Partido Nueva Alianza en Sonora y del Partido Verde Ecologista de México de la presente Legislatura, por considerar que la misma se encuentra elaborada retomando las visiones y características particulares de las distintas regiones y distritos representados en esta legislatura y, además, porque recoge diversos planteamientos vertidos en la iniciativa del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional por la Transparencia de la LVIII Legislatura.
En ese sentido, esta Comisión manifiesta su conformidad con la procedencia de la iniciativa, en razón de que la atención legislativa a los pueblos originarios es una deuda histórica, además de que el reconocimiento, fortalecimiento y promoción de sus costumbres, lengua y forma de vida, no sólo beneficia a los pueblos indígenas sino que beneficia a la sociedad sonorense en general.
Debemos señalar que en el Estado de Sonora existen pueblos originarios con una historia y reconocimiento a nivel nacional, por los logros alcanzados y la fortaleza e inteligencia con la que han enfrentado todas aquellas acciones tendientes a no otorgarles existencia jurídica y reconocimiento pleno.
Igualmente, esta tierra generosa ha sido hospitalaria y ha recibido a integrantes de otros pueblos, que no son propios del Estado de Sonora, sin embargo, por circunstancias sociales, económicas y políticas se han visto obligados a emigrar de sus entidades de origen, encontrando en Sonora una tierra donde pueden volver a comenzar, es por ello que la ley en análisis también busca brindarles protección.
Si bien es cierto que en la legislación secundaria del Estado de Sonora, existen avances en lo individual y en lo colectivo respecto a los derechos de las y los integrantes de los pueblos indígenas y su representación en la autoridad municipal, como lo es el derecho de contar con un representante en el Ayuntamiento, reconocido en el Código Electoral para el Estado de Sonora y en la Ley de Gobierno y Administración Municipal, el cual debe ser elegido mediante usos y costumbres; sin embargo, estos derechos se circunscriben sólo a la materia electoral y sus derechos a la salud, educación, servicios públicos, a una representación adecuada en los asuntos jurisdiccionales, certeza respecto a sus propiedades, no se encuentran protegidos por las normas legales mencionadas, de ahí la importancia de la norma jurídica que nos ocupa.
Efectivamente, con la aprobación del proyecto normativo que analizamos en el presente dictamen, se les brinda certeza jurídica a los pueblos indígenas, una garantía de la cual debemos gozar todos y cada uno de los ciudadanos y que viene a constituir uno de los motores que active el desarrollo y mejore las condiciones de vida de los integrantes de dichos pueblos.
Ahora bien, no pasa desapercibido para esta dictaminadora que una iniciativa de esta envergadura merece un análisis de las distintas instancias gubernamentales y de los propios pueblos y comunidades indígenas de nuestra Entidad, tarea que fue realizada a cabalidad por los integrantes de esta Comisión, al enviarles las iniciativas presentadas a esta Soberanía en materia de derechos y cultura indígena y recibir una diversidad de propuestas que han sido incorporadas en el proyecto de dictamen que sometemos a su consideración en esta sesión. Cabe destacar que las instituciones consultadas fueron la delegación en el Estado de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI); el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas; la Comisión para la Atención de Pueblos Indígenas del Gobierno del Estado, las diversas etnias asentadas en nuestra Entidad; el Presidente del Supremo Tribunal de Justicia del Estado e instalamos una mesa de trabajo con diversas instancias del Poder Ejecutivo Estatal.
Al efecto, es preciso señalar que en reunión celebrada por esta Comisión el pasado día 26 de octubre del año en curso, los diputados del Grupo Parlamentario Acción Nacional que integran esta dictaminadora presentaron una serie de observaciones al proyecto en estudio, las cuales son del tenor siguiente:


  • Se sugiere incluir en el capítulo de disposiciones generales la definición de “Autoridades Municipales”, en virtud de que también intervienen en el cumplimiento de la ley en cuestión.




  • En el título referido a los derechos indígenas, se propone establecer en el articulado, la garantía del Estado para con los derechos de los niños y niñas indígenas a la vida, la libertad y la seguridad, en concordancia con la Constitución Política Local.




  • Del mismo modo, en dicho capítulo se propone incluir la obligación por parte del Estado para velar por la salud, respeto a la dignidad y experiencia de los ancianos indígenas, procurando el alcance de éstos a los programas de asistencia social.




  • Se propone establecer en la norma, la responsabilidad administrativa en la que incurren las autoridades estatales y municipales, en caso de incumplimiento o falta al respeto integro de la dignidad y los derechos individuales de los indígenas.




  • De igual forma, consignar el derecho de los pueblos indígenas a establecer sus propios medios de comunicación, tales como: revistas, periódicos, estaciones de radio, televisoras y demás análogos en sus propias lenguas.




  • En materia de desarrollo económico, se propone que el estado convenga lo necesario a efecto de la aplicación de recursos con las asociaciones de comunidades y de municipios de pueblos indígenas para la operación de programas y proyectos formulados de manera conjunta con los mismos, estableciendo también los sistemas de control necesarios para el manejo de los recursos y asistencia técnica requerida a fin de ejercer los mismos de manera eficiente y transparente.




  • En el capítulo referente a la justicia, se incluya en el articulado el reconocimiento por parte del Estado, a la existencia de sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas con características propias y específicas de cada uno, basados en sus tradiciones, así como en sus usos y costumbres.




  • En el capítulo referente a la integración, nombramiento y facultades del consejo, se propone incluir en su articulado a tres representantes de cada una de las etnias ubicadas en el territorio del Estado, designados por los usos y costumbres de elección interna de los pueblos indígenas, quienes durarán en su encargo 3 años, al final de los cuales serán relevados.

Ahora bien, esta Comisión llevó a cabo la valoración de las propuestas realizadas por los diputados del Grupo Parlamentario Acción Nacional que integran esta dictaminadora, concluyendo que la mayoría de ellas se encuentran contempladas dentro de las modificaciones realizadas al articulado con motivo de la consulta hecha a la delegación en el Estado de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI); el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas y la Comisión para la Atención de Pueblos Indígenas del Gobierno del Estado, así como las diversas etnias asentadas en nuestra Entidad; no obstante, se integraron al cuerpo del articulado de la norma, lo relativo a la definición de las autoridades municipales, el derecho de los pueblos indígenas a establecer sus propios medios de comunicación, tales como: revistas, periódicos, estaciones de radio, televisoras y demás análogos en sus propias lenguas, además, se agregó que el Estado y los Municipios, de acuerdo con la normatividad vigente, convendrán la aplicación de recursos con las comunidades y pueblos indígenas, para la operación de programas y proyectos formulados conjuntamente y, finalmente, se incluirá en la norma que los recursos que se consignen en los Presupuestos de Egresos del Estado y los Municipios, destinados a las comunidades indígenas, deberán ajustarse anualmente en el porcentaje necesario para el cumplimiento de los objetivos de la norma jurídica en estudio.


Asimismo, con fecha 09 de noviembre del año en curso, la Federación Indígena de Sonora Fe Si A. C., realizó diversas observaciones al proyecto de dictamen, de las cuales, una vez analizadas, esta Comisión determinó procedente incluir la relativa al establecimiento dentro del artículo 8º que en todos los procedimientos de carácter jurisdiccional en que sea parte un pueblo, comunidad o persona indígena, el Poder Judicial del Estado, en el ámbito de sus competencias, garantizará la suplencia de la queja en caso de existir deficiencia en los planteamientos de derecho que estos realicen.
Por su parte, hemos de precisar que en la mesa de trabajo que se instaló con las instancias de este Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo Estatal, logramos construir un proyecto de resolutivo que modificó el proyecto originalmente planteado por el diputados de los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional, Partido Nueva Alianza en Sonora y Partido Verde Ecologista de México de esta Legislatura; las modificaciones de referencia las resumimos en los párrafos siguientes:
En el título primero, Capítulo Único, DISPOSICIONES GENERALES, se precisa con mayor claridad y profundidad el concepto de Pueblo Indígena y se amplió la posibilidad de que los pueblos y comunidades indígenas puedan asociarse entre sí. Se cambió el concepto de derechos sociales por derechos colectivos, en virtud que éste último asume el verdadero significado que contienen tales derechos. Fueron precisados los instrumentos que incidirán en el desarrollo de los pueblos indios, también se amplió la definición de Sistemas Normativos Internos, aclarando que éstos son de carácter oral y obligatorio y que las autoridades tradicionales son electas bajo estos mismos sistemas.
En el título segundo, Capítulo I, DE LOS DERECHOS, precisamos las formas mediante las cuales una persona puede reivindicarse como indígena y se amplió el artículo 9 para contemplar sanciones a las autoridades estatales y municipales que incumplan con el respeto a la dignidad y demás derechos individuales y colectivos de los indígenas. Para mayor claridad, se cambia el término autodeterminación por libre determinación.
En el artículo 18 se modifica el texto, desapareciendo los términos “ceremonias religiosas” por “fiestas tradicionales y se omite la frase: “Ley de Asociaciones Religiosas y Cultos Públicos”.
En el título segundo, Capítulo II, DE LA FAMILIA, MUJERES, NIÑOS Y ANCIANOS, se modifica el artículo 20, segundo párrafo, se indica que todas las acciones que el Estado emprenda en los pueblos y comunidades indígenas deben llevarse a cabo de manera conjunta con ellos. En el capítulo III, se establece que el Estado promoverá y fomentará el registro del patrimonio cultural e intelectual de los pueblos y comunidades indígenas ante las instancias correspondientes; también se establece que el poder ejecutivo estatal y las autoridades municipales, con el fin de garantizar la educación intercultural bilingüe, procurarán que esta educación se imparta por personal docente que pertenezca al grupo étnico donde se ubica el plantel educativo. Para tal efecto, procurarán que habitantes de las comunidades indígenas reciban la capacitación necesaria para que presten servicios como personal docente en los centros educativos ubicados en centros educativos a los que pertenezcan.

En el Título Segundo, Capítulo IV, DE LA SALUD, se especifica también que toda acción del Estado y los municipios debe de realizarse en común acuerdo con los pueblos y comunidades indígenas, situación que se replica en el resto del texto de la ley, siempre que se hable de la intervención del Estado o de los Municipios en los pueblos y comunidades indígenas.


En este mismo Capítulo IV, particularmente en el artículo 38, se precisa la participación del Estado y los Municipios para garantizar el acceso a los servicios de salud.
En cuanto al Capítulo V, DE LA VIVIENDA, se modifica el contenido del artículo 39, precisando la participación del Estado para garantizar una vivienda digna. A su vez, se modifica el contenido del artículo 40, precisando la participación del Estado para facilitar al empleado agrícola el acceso al financiamiento público y privado. Por su parte, el artículo 41 se modifica para establecer obligaciones al Estado y los municipios que permitan a las comunidades indígenas contar con la infraestructura básica en materia de servicios de agua potable, drenaje sanitario y energía eléctrica. Asimismo, para que brinden las facilidades necesarias para que las familias tengan acceso a estos servicios en sus viviendas. De igual forma, se modifica el contenido del artículo 42, precisando la obligación del Estado para garantizar la seguridad jurídica de la vivienda.
Por su parte, en relación al Capítulo VI, DE LA SEGURIDAD SOCIAL, LA DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES, se modifica el artículo 43 para precisar que las obligaciones en esta materia son del Estado y de los municipios; por su parte, el artículo 45 es reformado para darle mayor claridad en cuanto a las acciones que fomenten la capacitación productiva, el autoempleo y la seguridad en el trabajo.
En el mismo sentido, por lo que respecta al Capítulo VII, DEL TERRITORIO Y LOS RECURSOS NATURALES, modificamos el artículo 47 para establecer que la ley reconoce el derecho de los pueblos y comunidades indígenas para acceder, de manera autónoma, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales ubicados en las tierras que integran su territorio, en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la normatividad vigente. Adicionalmente, se da mayor precisión a la redacción con el fin de alcanzar mayor claridad en el contenido del artículo 49, relativo a proyectos de inversión y obras que ejecute el Estado.

Por su parte, se modifica el contenido del artículo 58 para establecer que el Titular del Poder Ejecutivo deberá destinar a la Comisión una cantidad equivalente por lo menos al 50% del monto que anualmente se le asigne al concepto de inversiones en infraestructura para el desarrollo de la Secretaría de Desarrollo Social, para efecto de que se constituya un Fondo, el cual en ningún caso podrá ser conformado por una cantidad de recursos inferior a la que se le hubiere asignado en el ejercicio presupuestal anterior. Adicionalmente, se establece que en todo caso, del monto que se asigne anualmente al Fondo, únicamente se podrá destinar hasta el 30% del mismo para gasto corriente.


A su vez, en el Capítulo VIII, DEL DESARROLLO ECONÓMICO, se le da mayor precisión al contenido del artículo 60 y se agrega un segundo párrafo al artículo 61 para establecer que los Municipios creen un fondo para promover el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas que se encuentren en su jurisdicción. Se anulan los contenidos de los artículos 63 y 64 del proyecto original por estar considerados en artículos anteriores.
En cuanto al título tercero, DE LA JUSTICIA, se modifica para crear dos capítulos en lugar de uno: el primero referido a los Sistemas Normativos de los Pueblos y Comunidades Indígenas y el segundo a la procuración y administración de justicia. Para ambos capítulos, se atendieron íntegramente las propuestas y observaciones que envió, a título personal, el Presidente del Supremo Tribunal de Justicia del Estado a quien se le consultó sobre el contenido originalmente planteado por los que inician y en su respuesta argumentó lo siguiente:
Dada la trascendencia del proyecto de Ley que analizamos, bien vale la pena observar leyes establecidas en diversas entidades de la República, y al respecto, después de revisar algunas de ellas, encontramos que la que contiene, a nuestro juicio, la mejor regulación es la del Estado de México, aún cuando amerita diversas modificaciones, para propiciar el acceso a la justicia de los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas.
Asentado lo anterior, se observa que un valor esencial del proyecto de Ley que nos ocupa, es el de establecer las bases y lineamientos para garantizar a los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas precisamente el acceso a la justicia, pero cabe señalar que éste debe ser relacionado con todas las ramas o materias del derecho, que son competencia del Estado a través de los tribunales del Poder Judicial o de autoridades administrativas, establecidas para atender y dirimir los asuntos que se someten a su jurisdicción.
Por ello, estimo que las disposiciones del proyecto de la Ley en cuestión, deben referirse con mayor propiedad a los sistemas normativos de los pueblos y las comunidades indígenas, reconociendo los ámbitos propios de las autoridades tradicionales de los mismos, en los cuales conforme a sus normas, usos y costumbres atienden y determinan las soluciones a los conflictos que se presentan entre sus integrantes, tales como los relativos a la tenencia de la tierra, faltas considerables comúnmente como administrativas, conductas que atentan contra sus propias formas de organización, de cultura y de trabajos y obras comunitarias, y algunas cuestiones de tratos familiares y civiles.
Además, también es pertinente que en la Ley se establezca que el reconocimiento de validez y legitimidad de las normas, usos y costumbres de los pueblos indígenas, no deberá contravenir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la del Estado de Sonora, las leyes del Estado vigentes, ni vulnerar los derechos humanos.
En virtud de lo anterior, consideramos que en lo relativo a la justicia, dentro del proyecto de Ley de mérito, pueden establecerse dos Capítulos, el primero de los cuales pudiera comprender lo relativo precisamente a los sistemas normativos de los pueblos y las comunidades indígenas, conforme a los lineamientos ya señalados, para establecer el pleno reconocimiento a la validez de las normas, usos y costumbres relativos; esto es, en el contexto del respeto a las leyes fundamentales de nuestro país y del Estado y en cuanto no contravengan los derechos humanos, a la vez que se trace igualmente el reconocimiento a lo que en ese contexto atiendan y resuelvan las autoridades tradicionales de los mismos pueblos y comunidades indígenas.
Por otra parte, se estima pertinente que más que regular la obligación del Poder Judicial del Estado, para establecer tribunales en los pueblos y comunidades indígenas, y de crear normas sustantivas y procesales especiales, lo cual implicaría una gran tarea legislativa, independientemente de la asignación de recursos presupuestales para la construcción, creación y operación de tribunales; en lugar de ello, estimamos pertinente que se establezca un segundo Capítulo, de “Procuración y administración de justicia”, en el cual se introduzcan disposiciones específicas para que los tribunales dependientes del Poder Judicial y cualquiera otro de carácter administrativo, las observen en todo proceso que tenga que ver con integrantes de pueblos o comunidades indígenas en el Estado de Sonora.
Así, las nuevas disposiciones específicas pueden imponer la obligación de la asistencia de defensores de oficio o públicos, así como de traductores, a los integrantes de los propios pueblos o comunidades que participen en procesos seguidos ante las autoridades de procuración y de administración de justicia.
Además, sería pertinente instituir la suplencia de la falta o deficiencia de la queja en los propios procesos, a favor de los integrantes de mérito y algunas otras disposiciones en las que sea necesario regular situaciones en aras de garantizar el valor esencial que es el acceso a la justicia.
En otro aspecto, también pueden contemplarse en la Ley las funciones de los Centros de Justicia Alternativa, para operar en los pueblos y comunidades indígenas que los soliciten, con el fin de desarrollar la conciliación y la mediación como mecanismos alternativos para la solución de las controversias entre sus integrantes.
En consecuencia, en lugar de pretender establecer tribunales con la función de paz y conciliación, sería preferible y más viable crear los Centros de Justicia Alternativa, que operasen oficialmente conforme a la Ley de Mecanismos Alternativos para la Solución de Controversias del Estado de Sonora, con las particularidades del conocimiento de los usos y costumbres de las comunidades indígenas, para procurar resolver las controversias, sin perjuicio del ámbito de las autoridades tradicionales para la realización de sus propios procedimientos y de respeto a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la del Estado de Sonora y en las leyes establecidas.
Por lo anterior, se sugiere la revisión de disposiciones contenidas en leyes de diversas entidades de la República sobre la materia de mérito, y opinamos que en el Estado de Sonora, pudieran establecerse en el Título “De la Justicia”, dos capítulos”.
Por su parte, el título cuarto, DE LA COMISIÓN ESTATAL PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS, se modifica el articulado de este apartado con la finalidad de que dicha Comisión tenga carácter de organismo descentralizado, razón por la cual se genera la estructura que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo impone cuando se crea un ente de esta naturaleza, estableciendo un Consejo Directivo al que se le otorgan determinadas atribuciones para ser ejercidas como órgano colegiado y el titular de la misma cambia su denominación a Coordinador General, el cual será nombrado por el titular del Poder Ejecutivo del Estado, tomando en cuenta las recomendaciones que hagan las autoridades tradicionales y organizaciones indígenas; en general, esta Comisión sostiene las atribuciones que contenía el proyecto original en la atención del tema indígena, salvo las referidas a la autonomía en el proyecto originalmente planteado.
Asimismo, en cuanto a este Título Cuarto, se introducen los capítulos V y VI con el objeto de establecer, en el primero de ellos, disposiciones en materia de control, evaluación y vigilancia, las cuales estarán a cargo del órgano de control y desarrollo administrativo y de los comisarios públicos oficial y ciudadano; a su vez, en el capítulo VI, se establece el régimen laboral que regirá a los trabajadores de la Comisión.
Finalmente, con las modificaciones anteriores realizadas a la iniciativa orginalmente en estudio, esta Comisión concluye que se genera un marco jurídico acorde a las exigencias y necesidades de nuestros pueblos y comunidades indígenas, dando un paso más en el camino que debemos recorrer para saldar la deuda histórica que tenemos con ellos, por lo que con apoyo en lo dispuesto por el artículo 52 de la Constitución Política del Estado de Sonora, sometemos a consideración del pleno los siguientes proyecto de:

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