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Antecedentes Paper africa


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El “Teatro Negro” de África (La segunda colonización) (Parte II - Anexos)
Anexo I - Arreando la “manada” (cuando el “Wolfi” feroz se comió a “Caperucita Negra”)
- ¿Necesita África una inyección empresarial?

Un estudio de la UNCTAD pondera el impacto de la Inversión Extranjera Directa (IED) en el desarrollo africano.



(UNCTAD/PRESS/PR/2005/030 - 13/09/05)
“En su informe de 2005, la UNCTAD sostiene que concentrarse en atraer la IED puede ser un mal camino para la política de desarrollo y que, en determinadas circunstancias puede incluso distorsionar el potencial de crecimiento a largo plazo. Si África quiere beneficiarse de su abundancia de recursos naturales y evitar una desindustrialización prematura tendrá que aplicar políticas más equilibradas.
Presentación sucinta
En los últimos años, los esfuerzos por atraer inversión extranjera directa (IED) han ocupado un lugar destacado en las estrategias de desarrollo económico como elemento clave para financiar el desarrollo en países africanos sin aumentar su endeudamiento. Además, se han generado expectativas de que con la creación de empleo, la transferencia de nuevas tecnologías y la creación de vínculos con el resto de la economía, la IED contribuirá directamente a aliviar la pobreza del continente. Por ello, las reformas de política orientadas a mejorar el entorno de inversiones en países africanos se han centrado cada vez más en atraer IED, sin lograr los resultados esperados ni en lo que respecta a aumentar las corrientes de IED en los sectores productivos ni en acelerar el crecimiento de la economía y la reducción de la pobreza. Hoy día el continente representa sólo del 2 al 3% de las corrientes mundiales, en comparación con el valor máximo del 6% registrado a mediados de los años setenta. Incluso a valores per cápita, la brecha entre África y otras regiones en desarrollo creció considerablemente en los años noventa, y sigue siendo muy grande.
La especial combinación de características geográficas, históricas y estructurales de África ha hecho que la IED se concentre habitualmente en enclaves de producción primaria orientada a la exportación con escasos vínculos con el resto de la economía. Esta situación no ha cambiado mucho en los últimos años y ha contribuido a socavar un proceso de inversión autónomo y dinámico, lo que obedece en particular a que la preocupación por atraer IED mediante una mayor apertura y reducción del Estado ha desviado la atención de los factores determinantes más fundamentales de las corrientes de IED a África, a saber, el tamaño del mercado y el crecimiento, la dotación de recursos y el desarrollo de infraestructura.
En los sectores extractivos, la competencia por atraer inversión ha causado una inflación de incentivos y ha creado lo que algunos observadores describen como "igualación hacia abajo", no solamente en el sentido más estático de ingresos fiscales no percibidos sino también en el de renunciar a las opciones de política necesarias para trazar una senda de crecimiento a largo plazo más dinámica.
En el informe se advierte que la IED supone tantos costos como beneficios para el país receptor y se examina la necesidad de adoptar un enfoque más crítico de la evaluación de la magnitud, tipo e impacto de IED en los países africanos. Se hace un llamamiento para reformular el énfasis unilateral en atraer IED y para reemplazarlo por un enfoque más equilibrado y estratégico adaptado a las condiciones socioeconómicas y problemas de desarrollo de África.

Un nuevo trato para África


En los últimos meses el debate sobre la lucha contra la pobreza en África ha dado grandes pasos: la cancelación de la deuda, la duplicación de la ayuda, la aplicación de condiciones menos severas y el fomento de la confianza y responsabilidad mutuas -medidas todas ellas recomendadas en anteriores informes de la UNCTAD- están ya aceptados como elementos del conjunto de políticas necesarias para alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas. El Primer Ministro Británico, Tony Blair, se ha referido a la oportunidad histórica de conseguir que la pobreza sea cosa del pasado. Pero la historia acostumbra a repetirse de formas inesperadas. Antes las empresas extranjeras imprimían al desarrollo africano un rumbo que estaba en contradicción con las necesidades de estos países; hoy día, atraer a esas empresas se suele presentar como la senda que debe seguir la región para llegar a la renovación económica.
La IED, dice el Informe, se ha convertido en la modalidad de financiación del desarrollo preferida por muchos países africanos con la esperanza de que colmará el déficit de inversiones sin que aumente el endeudamiento exterior, y de que aportará multitud de otras ventajas tales como puestos de trabajo, oportunidades de exportación y nuevas tecnologías. Pero, a pesar del gran esfuerzo hecho en el terreno de las políticas económicas, en particular con la adopción de medidas de liberalización, privatización y desregulación, recomendadas todas ellas para atraer la IED, el continente ha recibido una porción muy pequeña de los flujos mundiales de esa inversión: un promedio anual de algo más del 2% de esos flujos entre 2000 y 2004, en comparación con el 4,4% en la década de 1970.
Abrirse a las empresas
Partiendo del reducido volumen de la IED en África, una serie de fallos en la gobernanza han sido interpretados como síntomas de la existencia de un entorno hostil a la presencia de las empresas extranjeras, impidiendo con ello a África beneficiarse de las nuevas oportunidades de crecimiento. Replantear las políticas macroeconómicas, comerciales e industriales para abrir África a las empresas es el remedio que prescriben los programas de ajuste estructural.
Ahora bien, la idea de que abrirse a las empresas extranjeras transformará el clima de inversión en África es una suposición que no ha sido confirmada por el historial de los programas de ajuste ejecutados en los últimos 20 años. Estos programas, se dice en el Informe, “han ayudado poco a modificar el patrón del cambio estructural en la región y a impulsar su integración positiva en la economía mundial” y “han fracasado de forma patente en restablecer un clima económico propicio a la inversión y al empleo”. En el Informe se dice que ambos hechos han contribuido más que los fallos de la gobernanza a limitar y a distorsionar las corrientes de IED con destino a África.
De hecho en el Informe se concluye que es incorrecto considerar a África un elemento atípico en el historial de la IED; el tamaño del mercado, las perspectivas de crecimiento y las estructuras de las exportaciones son lo que cuentan en última instancia para atraer mayores cantidades de IED. Además, las premisas según las cuales la IED está unida a la maquinaria y el equipo, aporta grandes beneficios directos tecnológicos y atrae la inversión local hay que evaluarlas cuidadosamente, in situ, si se quiere evitar el abrigar expectativas irracionales (y tener desilusiones) con respecto a la contribución que puede aportar la IED al desarrollo.
El yugo de la historia
Aunque muchas de las reformas de las décadas de 1980 y 1990 están siendo objeto de un proceso de revisión, la idea de atraer cantidades cada vez mayores de IED sigue vigente como uno de los legados duraderos del enfoque neoliberal del desarrollo, sostiene el Informe. La idea de que la IED es producto del éxito, en vez de crearlo, ha tropezado con cierta resistencia y se ha ignorado casi completamente el hecho de que puede acarrear tanto costos como beneficios.
Sin embargo, el problema de la IED en África es anterior a la crisis de la década de 1980. Los períodos coloniales dejaron mercados pequeños y una posición desequilibrada en el campo de la división internacional del trabajo. Las corrientes de IED estaban enormemente concentradas tanto en lo que se refiere a los países de origen como a los países receptores, atraídas en gran parte hacia los enclaves de producción primaria orientada a la exportación que utilizaban tecnología e insumos intermedios importados. Según el Informe esta situación ha dejado una herencia que aún dura: en la década de 1990 hasta el 80% de las corrientes anuales todavía se dirigían hacia el sector primario, cuando otras regiones en desarrollo avanzaban en una dirección diferente.
El Informe concluye que estas distorsiones estructurales todavía presentes, junto con una serie de limitaciones macroeconómicas, han consolidado un régimen de la IED que se caracteriza por un valor añadido bajo, una limitada reinversión de las ganancias y fuertes aumentos periódicos de los beneficios. Además, las entradas han oscilado mucho, en respuesta a las condiciones en los mercados exteriores y las presiones de las empresas.
Por otro lado, la combinación de la inestabilidad de la IED con la orientación de esta inversión hacia el sector de los recursos naturales no ha cambiado con la reciente reactivación de las corrientes. En efecto, las fusiones y adquisiciones, incluidas las privatizaciones de empresas de servicios públicos (por un total de unos 34.000 millones de dólares entre 2000 y 2004), han supuesto, en algunos años y países, más de la mitad de las corrientes, lo que ha acentuado su inestabilidad.
Un nuevo y difícil camino para África
El reciente y repentino aumento de la IED con destino a África, que superó los 18.000 millones de dólares en 2004, triplicando el promedio anual de la década de 1990, se debe en gran parte a la mayor demanda de carburantes y minerales; con la excepción de uno, todos los diez mayores receptores de IED en 2003 contaban con grandes reservas de minerales y petróleo.
Según se describe en el Informe, los intentos de retrasar las fronteras del sector de las industrias extractivas mediante la venta de las propiedades estatales y la concesión de incentivos a las Empresas Transnacionales (ETN) han contribuido ciertamente a atraer entradas mayores de IED, incluidas las fusiones y adquisiciones por un total de casi 3.000 millones de dólares en 2004. Los movimientos favorables de los precios, los nuevos mercados (incluso en países en desarrollo) y la mayor astucia de los responsables de la política económica han aumentado las esperanzas de que esos sectores ofrezcan mejores perspectivas de desarrollo que en épocas anteriores, animadas por unos precios más elevados que explican las tasas de crecimiento más altas alcanzadas en la región. El Informe hace la advertencia de que no se debe abrigar un optimismo infundado. La posibilidad o no de que la competencia más intensa entre los países africanos por ofrecer generosos incentivos fiscales y de otro tipo a los inversores en el sector de las industrias extractivas se convierta en una carrera por ver quien ofrece más incentivos dependerá del éxito de la gestión de los recursos naturales.
El intento de conciliar las metas generales del desarrollo con los intereses estrechos de las empresas ha estado enfocado principalmente a aumentar los ingresos fiscales reduciendo los impuestos e incrementando las cantidades exportadas. Tras analizar el auge reciente, estimulado por la IED, de las actividades de extracción de oro en Ghana y Tanzania, en el Informe se llega a la conclusión de que es muy poco probable que la política de impulsar la oferta dé frutos; unos ingresos fiscales que han descendido a sólo el 5% de los valores exportados, un valor añadido bajo y unas ganancias netas modestas de divisas han sido la norma. Pero esta experiencia se ha repetido con la política de expansión de los sectores del gas y el petróleo en otros países africanos.
El peligro de quedarse encerrado en un desarrollo de tipo enclave es un peligro real, y no sólo en los sectores de las industrias extractivas; sobre todo en los países donde los salarios bajos, los incentivos fiscales y las monedas devaluadas se utilizan para atraer las redes de producción de las ETN, una elevada dependencia de las importaciones acarrea los consiguientes problemas de balanza de pagos. En el Informe se señala que en algunos países africanos las remesas de utilidades han superado en los últimos años a las entradas totales de IED, en ocasiones en muchos múltiplos.
Nivelación de los costos y los beneficios
La idea de que África es una región que tiene una actitud de rechazo al capital extranjero es un mito. Por el contrario, en el Informe se señala que atraer la IED se ha convertido en la política industrial preferida por muchos gobiernos, que llegan a otorgar a las empresas extranjeras incentivos que prácticamente se asemejan a una subvención, arrumbando con ello las políticas que pretenden impulsar las empresas nacionales y fomentar la inversión interior.
Un enfoque más equilibrado debe sopesar los costos y beneficios de cada país y cada sector: la entrada de capital como resultado de una IED puede ser beneficiosa, pero la salida consiguiente de utilidades puede ser tan elevada que se transforme en un costo considerable; la producción por empresas extranjeras es beneficiosa, pero lo es menos si desplaza a empresas nacionales; el aumento de las exportaciones puede exigir un incremento considerable de las importaciones, con consecuencias inciertas para la balanza de pagos.
Ahora bien, no tener en cuenta estos costos puede hacer que la estructura de los incentivos se oriente hacia los rendimientos rápidos, las inversiones especulativas y los horizontes temporales a corto plazo; los elevados beneficios que suele buscar la IED en África tienen su explicación en la concentración de esta inversión en los sectores extractivos intensivos en capital, donde las rentas (y los riesgos) son particularmente altos. Debe reactivarse la acumulación interior de capital, incluso en el sector público, y tendrán que traspasarse primero los umbrales relativos a la capacidad industrial, los niveles de cualificación y el desarrollo de la infraestructura antes de que la IED empiece a contribuir con más intensidad al desarrollo, dice el Informe.
Replanteamiento de las políticas
Las políticas que pretenden atraer cantidades mayores de IED dando un mayor impulso a una rápida liberalización y a la reducción de la presencia del Estado no darán resultado. Es necesario replantear esas políticas. En el Informe se propone un enfoque en varios frentes:
Considerar seriamente la relación costo-beneficio; evaluar el impacto de la IED en los costos y la rentabilidad de las empresas locales, la magnitud de los efectos indirectos y las vinculaciones productivas, el grado de dependencia de las importaciones y la importancia de la repatriación de utilidades. En las industrias extractivas también deberán tenerse plenamente en cuenta los costos ambientales y sociales.

Aplicar, siguiendo una cierta secuencia, una combinación de políticas industriales estratégicas, que incluyan la utilización de prescripciones en materia de resultados, de impuestos diferenciados y de barreras a las adquisiciones de empresas, con el fin sobre todo de aprovechar la IED para diversificar la producción con miras a exportar productos no tradicionales.

Llevar a cabo una mayor elaboración dentro del país de los productos obtenidos de recursos naturales y destinados a la exportación, con el fin de crear valor añadido y ampliar la capacidad industrial.

Aumentar el margen de maniobra de la política macroeconómica, lo que incluye entre otras cosas los controles selectivos a los flujos de capital, los incentivos fiscales y la autonomía de la política monetaria, con el fin de dar prioridad a la formación interna de capital.

Canalizar la IED hacia programas de infraestructura financiados mediante la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) con objeto de galvanizar un gran esfuerzo financiero.

Los acuerdos comerciales regionales pueden ayudar a incrementar las exportaciones. Unos mercados mayores también pueden atraer la IED, incluso de otros países en desarrollo, y mejorar la capacidad de negociación con las ETN gracias a la aplicación de políticas armonizadas, a la concesión coordinada de incentivos fiscales y de otra índole y a una mejor vigilancia de la actividad de las empresas. En el Informe se afirma que las industrias extractivas ofrecen un buen campo para estrechar la coordinación de las políticas regionales. También podría aportar lecciones provechosas un nuevo análisis de la experiencia de los países del Asia oriental donde las políticas industriales, la IED y la dinámica regional contribuyeron, en mayor o menor grado, al esfuerzo de industrialización tardía.


El Informe propugna también un replanteamiento de la agenda internacional en el campo de la IED, sobre todo donde se ha estrechado el margen de maniobra con la esperanza de atraer corrientes mayores de inversión. Ese replanteamiento sería útil que comenzase delimitando todo el abanico de opciones a que se podría recurrir para gestionar mejor los costos y beneficios de las entradas de IED, con ayuda de programas de asistencia técnica readaptados para gestionar mejor la integración en función de las necesidades locales. En el Informe se sugiere que se preste especial atención a las condiciones aplicadas a los préstamos de las instituciones multilaterales, esfera en la cual los “medios” han postergado a los “fines” en el momento de elaborar las políticas relativas a la IED. Ahora bien, conseguir la debida coherencia entre las políticas significa también tener en cuenta tanto las iniciativas bilaterales y regionales, que muchas veces van más lejos que los acuerdos multilaterales, como la tenue promesa de atraer cantidades mayores de IED.
Gas y petróleo de África
“Las empresas internacionales, en especial las asiáticas y latinoamericanas, están aumentando sus inversiones en África. Si bien no cabe duda de que el sector de los hidrocarburos de ese continente es ahora muy atractivo, ¿qué parte de los beneficios terminará volcándose en el continente? La respuesta dependerá no sólo de cómo utilicen los gobiernos sus grandes beneficios y ganancias inesperadas, sino también de los esfuerzos que hagan las empresas petroleras para integrarse en las economías receptoras y de la eficacia de las estrategias con contenido local”. (Supachai Panitchpakdi, Secretario General de la UNCTAD)

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